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《保障農民工工資支付條例》對工程建設領域清償責任主體作出特別規定。農民工被拖欠工資，有些情形由施工總承包單位清償，有些情形由建設單位清償或先行墊付。那么，法規為什么作出這些特別規定？今天就來聊聊特別規定背后的原因。
首先，這些特別規定，是實踐的產物，不是憑空產生的。
為治理企業拖欠農民工工資問題，20年來，各地政府一步步摸索、探索，想出來很多辦法、措施，出臺了很多文件。法律的這些規定，其實就是對成功實踐經驗的總結。這些特別規定，其實在各地、以及國務院的文件中，早就有了。
層層分包、施工主體層級眾多 是工程建設領域的普遍現象，給勞動關系認定帶來巨大困擾。農民工通常只跟小“包工頭”發生聯系，由小“包工頭”介紹工作、安排任務、指揮施工。小包工頭上面還有大“包工頭”,可能有很多層級。
總包公司、分包公司承接工程后，有很多是不直接招聘、管理農民工，而是通過“包工頭”招聘、管理農民工。農民工究竟與誰建立勞動關系？農民工可能根本不知道總包公司、分包公司，總包公司、分包公司可能也根本不知道農民工。沒有建立勞動關系的合意，兩者間的勞動關系就無從談起。
因此，層層分包的生產組織形式模糊了勞動關系，由用人單位承擔清償責任的一般規定 很難在這里適用。社會發展了，原來的治理措施出現了不適應。治理措施不能削足適履，而是要及時做出調整。
作出這些特別規定，也就是，不管你與農民工有沒有勞動關系，只看你在生產中是什么角色，根據這個來分配責任，這樣就比較清晰，避免了勞動關系認定帶來的困擾。
我們說要實現治理體系和治理能力現代化，就要及時解決治理能力、治理措施不適應的問題，就是要使治理措施 切合實際、適應社會現實的需要。作出這些規定，就實現了治理措施的與時俱進，措施很有效。當然，作出這個規定，不光是管用、有效，而且有其合理性，道理上講得通。
層層分包、轉包是造成工資拖欠的原因之一。層層分包、轉包的原因是什么？源頭在于施工總承包單位以包代管、沒有履行用工管理義務 和對分包單位的監督管理義務。
《條例》反復強調“施工總承包單位 對分包單位勞動用工和工資發放等情況 進行監督?！薄笆┕た偝邪鼏挝粦斣诠こ添椖坎颗鋫鋭谫Y專管員，對分包單位勞動用工 實施監督管理，掌握施工現場用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位 編制的農民工工資支付表?！?/p>
由施工總承包單位清償，與上述規定一樣，體現的都是源頭治理和根治欠薪的要求。也就是要“按照源頭治理、預防為主、防治結合、標本兼治的要求，依法根治拖欠農民工工資問題。”
施工總承包單位，你要把你的責任擔起來，要對分包單位勞動用工和工資發放等情況進行監督。出現欠薪，就是因為你總包沒有很好地履行監督責任，監督不到位，那么要求你來清償欠薪，也就理所當然。
總承包負責制，是施工安全、工程質量的基本原則，也是根治欠薪的基本原則。在保障農民工工資支付上實行總承包負責制，也順理成章。
此外，項目違法，不符合規劃，違法發包，不及時撥付工程款，也是造成農民工工資拖欠的原因。因此，規定建設單位在這些情況下承擔清償 或者先行墊付責任，也理所當然，這也體現了責任分配的公平公正。
一句話，清償責任的這些特殊規定，是源頭治理和根治欠薪的要求。
其次，這些特殊規定，也是由制度設計決定的。《條例》規定實行農民工工資專戶制度、施工總承包單位代發制度，規定施工總承包單位應當按照有關規定開設農民工工資專用賬戶，專項用于支付該工程建設項目農民工工資。建設單位應當按照合同約定及時撥付工程款，并將人工費用及時足額撥付至 農民工工資專用賬戶。施工總承包單位根據分包單位編制的工資支付表，通過農民工工資專用賬戶 直接將工資支付到農民工本人的銀行賬戶。
也就是說，人工費（農民工工資）沒有經過分包單位，從施工總承包單位的農民工工資專用賬戶直接到了農民工本人的銀行賬戶。
按照這些制度設計，農民工工資 平常就是由施工總承包單位支付；農民工工資被拖欠，說明施工總承包單位沒有履行法定的義務，由施工總承包單位清償順理成章、理所當然。
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