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國家賠償范圍有哪些（國家補償和國家賠償的范圍）

因行政不作為所導致的應予賠償的損失范圍如何界定，因果關系如何認定，賠償標準如何把握

? 裁判要點

1.實踐中，行政不作為也是造成公民、法人和其他組織權益損害的表現形式之一。提起行政賠償訴訟的基礎前提是行政行為被認定違法。因行政不作為所導致的應予賠償的損失范圍如何界定，因果關系如何認定，賠償標準如何把握等問題上，長期以來亦是行政審判實踐中面臨的難題。對此，2023年2月8日施行的《更高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十八條，專門就此作了“因行政機關不履行、拖延履行法定職責，致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的，人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償數額時，應當考慮該不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”的原則性規定。

2.關于“投資貸款利息損失”。國家賠償制度設立的初衷，在于彌補公民因國家行政權或者司法權的違法運用而遭受的損失。要更大程度地發揮《國家賠償法》在維護和救濟因受到國家公權力不法侵害的行政相對人的合法權益方面的功能與作用，理解“直接損失”涉及利息計算問題時不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項有關“返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者匯款”，還有必要延及類似因行政不作為所產生的以行政繳費形式所投資金的利息計算。正是由于行政機關長期不履責，致使當事人向公權力機關支出大筆費用后卻無法正常開展建設，以繳費方式投入的資金無法產生效益，由此對這部分因滯延審批造成的經濟損失可通過對已納入公共資金的前期投資計息之方式給予賠償，在此意義上能夠架構行政法上的因果關系，應視為投資人投資的直接損失。對《國家賠償法》有關“直接損失”的準確理解，有利于防止實踐中不當限縮賠償義務機關應當承擔的國家賠償責任，厘清不作為情形下的行政賠償范圍，以減少糾紛，統一裁判尺度，彰顯“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的法治理念。

3.關于“日常支出費用”和“建筑工程延誤增加的人工費”。國家賠償須滿足損失與行政機關的違法行為有因果關系且已實際發生等條件。當事人主張的“日常支出費用”為日常運行支出的工資、用車、水電及辦公費用等，因當時尚未獲得施工、運營等全部許可，這些實際支出難以歸入因行政機關未及時審批所導致的屬于國家賠償范圍的“直接損失”；同時，當事人主張的“建筑工程延誤增加的人工費”以及“建安成本增加支出”，上述費用不僅會受市場因素影響產生波動，亦非因行政機關的不作為所直接導致的經濟損失。就當事人所稱的損害發生過程和結果看，行政機關未及時履責并不足以由此形成法律上的必然因果關系。在防止不當限縮賠償義務機關賠償責任的同時，也要避免超越立法精神泛化解讀“直接損失”，堅持國家賠償范圍的法定性與直接性。

? 裁判文書

中華人民共和國更高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）更高法行賠申2號

本院認為：本案系因被申請人仙居縣 *** 未在法定期限內履行針對再審申請人常青山莊老年公寓涉案供地申請的審批職責，被人民法院判決確認違法后引發的行政賠償爭議。核心問題是針對再審申請人提出的日常支出費用、投入資金利息、建筑工程延誤增加的人工費、應得補貼的利息損失、因行政訴訟支出的費用等賠償損失要求，如何看待其訴權，如何理解賠償范圍，如何計算賠償標準，現分述如下：

（一）關于再審申請人的訴權

本案系再審申請人依法單獨提起的行政賠償之訴。根據《國家賠償法》第二條、第四條之規定精神，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。實踐中，行政不作為也是造成公民、法人和其他組織權益損害的表現形式之一。提起行政賠償訴訟的基礎前提是行政行為被認定違法。本案中，人民法院于2023年8月20日作出的（2023）浙臺行初字第13號生效行政判決，已經認定被申請人未在法定期限內作出批準或不予批準常青山莊老年公寓供地申請決定的行為違法，并判令被申請人應在判決發生法律效力之日起三十日內依法作出批準或不予批準決定。基于上述對行政不作為違法性的認定，再審申請人于2023年7月28日向被申請人提出賠償要求，符合《國家賠償法》第九條第二款有關“賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出”的相關規定，而被申請人于2023年7月31日收到再審申請人的賠償申請后，本應依照《國家賠償法》第十三條規定“自收到申請之日起兩個月內作出是否賠償的決定”，但直至2023年11月5日再審申請人依照《國家賠償法》第十四條有關“賠償義務機關在規定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內，向人民法院提起訴訟”之規定提起本案訴訟，仍未作出是否賠償之決定。故再審申請人提起本案之行政賠償訴訟，于法有據。在針對再審申請人是否應予賠償問題上，被申請人不依法作出結論，不置可否，事實上亦構成了新的不履行法定職責，不利于公民、法人和其他組織合法權益之保護。本院在此明確指出上述行政不作為之違法性，侵害了公民依法享有的行政賠償請求權。

但在因行政不作為所導致的應予賠償的損失范圍如何界定，因果關系如何認定，賠償標準如何把握等問題上，長期以來亦是行政審判實踐中面臨的難題。對此，2023年2月8日施行的《更高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十八條，專門就此作了“因行政機關不履行、拖延履行法定職責，致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的，人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償數額時，應當考慮該不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”的原則性規定。

（二）關于賠償范圍的確定

再審申請人在原審期間提出了賠償日常支出費用、投入資金利息、建筑工程延誤增加的人工費、應得補貼的利息損失、因行政訴訟支出的費用五項共計7582631元的賠償損失要求；申請再審期間又提出了建安成本增加支出、日常費用支出、投資貸款利息損失、律師 *** 費及差旅費四項共計6844215元的賠償損失要求，較之于原審訴求之不同，在于原“建筑工程延誤增加的人工費等306萬元”現表述為“建安成本增加支出2533284元”，原“因行政訴訟支出的費用3萬元”現表述為“律師 *** 費及差旅費250000元”，并取消了原“應得補貼的利息損失432000元”一項，總額減少了738416元。按照行政訴訟再審立案審查階段主要圍繞原審訴求進行審查的一般規則，分析幾項賠償訴求如下：

一是關于“投資貸款利息損失”和“應得補貼的利息損失”。首先，就“投資貸款利息損失”而言，對于再審申請人在再審申請書中所主張的“被申請人收取的稅、設計費、勘測費等稅費達百萬”，本院認為，由行政機關依法收取的相關規費屬于再審申請人的部分投資，由于被申請人未及時作出項目審批致使再審申請人無法全面開工、長期處于不確定期待之中，再審申請人因被申請人延誤之過錯而針對此部分費用的利息提出賠償要求，具有合理性。再審申請人在原審期間也向法院提交了其從2010年起向多個部門繳納的用地報批費、代上繳省新增建設用地土地有償使用費、土地征用款、青苗補助款、土地管理費、開墾費、測繪費、征地社保基金、森林植被恢復費、地質評估費、環保技術服務費、規劃設計費、折抵指標費、耕地占用稅等大量費用單據90余萬元；被申請人在本院于2023年4月11日組織的聽證中認可再審申請人“有70多萬元交到 *** ”，并認可“如果已經交給 *** 的費用，由于延誤造成的利息損失應該存在的”。本院認為，這部分費用所產生的利息有必要納入《國家賠償法》第三十六條第八項規定的“對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”之“直接損失”范圍。國家賠償制度設立的初衷，在于彌補公民因國家行政權或者司法權的違法運用而遭受的損失。要更大程度地發揮《國家賠償法》在維護和救濟因受到國家公權力不法侵害的行政相對人的合法權益方面的功能與作用，理解上述“直接損失”涉及利息計算問題時不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項有關“返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者匯款”，還有必要延及類似本案因行政不作為所產生的以行政繳費形式所投資金的利息計算。上述規費雖非被申請人直接收取，繳納后自身也不直接產生利息，但正是由于被申請人長期不履責，致使再審申請人向公權力機關支出大筆費用后卻無法正常開展建設，以繳費方式投入的資金無法產生效益，由此對這部分因滯延審批造成的經濟損失可通過對已納入公共資金的前期投資計息之方式給予賠償，在此意義上能夠架構行政法上的因果關系，應視為投資人投資的直接損失。本院重申，對《國家賠償法》有關“直接損失”的準確理解，有利于防止實踐中不當限縮賠償義務機關應當承擔的國家賠償責任，厘清不作為情形下的行政賠償范圍，以減少糾紛，統一裁判尺度，彰顯“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的法治理念。其次，就“應得補貼的利息損失”而言，二審法院指出“應得補貼的利息損失432000元系常青山莊老年公寓建成后所能獲得的床位補貼，屬于預期利益，并非直接損失”，并無不當，本院予以認可。且再審申請書中亦未再列此項利息損失。再者，對于再審申請書中所列“三通一平、解決用地村民等事宜過程中投入了數百萬元資金”以及“由于作為尚未開展運營的法人無法自行向銀行貸款，因此由投資人向銀行及民間借款”，此類投資及利息有別于其所繳納的上述行政規費，一方面，開工建設需經過用地審批、建設規劃許可等一系列手續方可依法推進；另一方面，結合本案項目用地已獲批準、后續程序正在推進等情況看，上述投資及利息難以成為因行政不作為所直接導致的經濟損失。

二是關于“日常支出費用”和“建筑工程延誤增加的人工費”。國家賠償須滿足損失與行政機關的違法行為有因果關系且已實際發生等條件。從在案證據材料看，原審訴求的“日常支出費用”主要系再審申請書所列再審申請人正常運行支出的工資、用車、水電及辦公費用等，因當時再審申請人尚未獲得施工、運營等全部許可，這些實際支出難以歸入因被申請人未及時審批所導致的屬于國家賠償范圍的“直接損失”，且目前涉案項目已獲批準正在推進后續工作；同時，原審訴求的“建筑工程延誤增加的人工費”以及再審申請書中所列“建安成本增加支出”，上述費用不僅會受市場因素影響產生波動，亦非因行政機關的不作為所直接導致的經濟損失。就再審申請人所稱的損害發生過程和結果看，被申請人未及時履責并不足以由此形成法律上的必然因果關系。在防止不當限縮賠償義務機關賠償責任的同時，也要避免超越立法精神泛化解讀“直接損失”，堅持國家賠償范圍的法定性與直接性。

三是關于“因行政訴訟支出的費用”。再審申請人的此項原審訴求與再審申請書中所列“律師 *** 費及差旅費”，上述費用均缺乏《國家賠償法》的明確依據。至于再審申請人主張與浙高法辦（2023）48號《關于當前國家賠償工作若干問題的解答（一）》不符之理由，因該文件系地 *** 院業務指導性文件，有關“在不超過受害人實際支出的前提下，法院可以根據案件具體情況，經協商確定適當賠償金額，將其（律師費、多年申訴 *** 支出的交通費、住宿費等）以其他直接損失名義納入賠償范圍，以促使受害人服判息訴”之表述，并非強制性要求，本院不予支持。

（三）關于賠償標準的計算

由上可知，再審申請人前期繳納的行政規費應視為其開發涉案項目的部分投資，所涉利息屬于《國家賠償法》的直接損失。在行政規費的總額認定上，再審申請人在一審期間提交的材料、再審申請書中的表述以及雙方聽證過程中的表述，存在不一致情形，一審法院雖然結合原告方所提交證據，認定了“繳納 *** 規費支出的真實性”，但并未詳細列明數額。此具體數額有待于下級法院在再審過程中，結合各方當事人舉證進一步查明。

在相關利息的計算節點以及計算方式上，根據原審法院查明的事實，被申請人被生效的（2023）浙臺行初字第13號行政判決認定不作為違法，系源自未在法定期限內作出批準或不予批準再審申請人供地申請的決定，上述申請于2011年4月向浙江省仙居縣國土資源局提出，該局受理后于同年4月27日審核同意后報送被申請人批準，但被申請人未在法定期限內（《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十一條規定了“審批機關應當自收到材料之日起三十日內作出批準或者不予批準的決定”）作出是否批準的決定，直至上述行政判決作出后的2023年2月2日才批準了涉案項目用地。因此，賠償利息的計算節點應從2011年5月起至2023年2月止；在計算方式上，可參照《國家賠償法》第三十六條第七項有關“返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者匯款的，應當支付銀行同期存款利息”的方式處理，即賠償上述時間段已繳行政規費的銀行同期存款利息。

考慮到涉案行政規費的細目尚需進一步查實，特別是項目獲批后下一步正常推進和管理過程中，離不開當事人雙方的溝通配合。本院在此重點指出賠償范圍、法律適用問題，具體的賠償標準和金額可由當事人雙方后續進一步協商推進。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條之規定，人民法院針對賠償案件可以組織調解。本院聽證期間注意到，再審申請人反映被申請人前期曾提出具體協調意向。本案裁定之后，下級法院仍應積極協調各方當事人，切實監督行政機關履行好行政賠償義務，盡可能協調化解爭議，如仍難以達成一致意見，宜盡早核實行政規費實際繳費情況，酌定賠償利息數額，判令行政機關依法賠償。

綜上，仙居縣 *** 作為法定的賠償義務機關，對再審申請人的賠償申請置之不理，違反《國家賠償法》第十四條之一款之規定；同時，一審法院認為再審申請人“在2023年2月已取得涉案用地批準，其在這之前所花費的土地行政規費未造成損失，其要求賠償土地行政規費的主張不成立”，二審法院認為再審申請人“投入資金利息”不屬于《國家賠償法》第三十六條第八項規定的直接損失的觀點，均存在適用法律有誤，依法應予糾正。仙居縣常青山莊老年公寓的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《更高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》之一百一十六條之一款之規定，裁定如下：

一、本案指令浙江省高級人民法院再審。

二、再審期間中止原判決的執行。