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劃定拆除重建類更新單元時(shí)難免存在合法用地比例不夠的情況，現(xiàn)就五類合法用地相關(guān)問題總結(jié)如下：

一、合法國有土地

合法國有土地是指具有合法用地手續(xù)的土地，包括已簽訂土地使用權(quán)出讓合同的用地和已辦理房地產(chǎn)權(quán)登記的用地。該類型用地有房地產(chǎn)權(quán)證書，權(quán)屬清晰易辨，多為原特區(qū)內(nèi)商業(yè)用地、舊工業(yè)用地。

二、城中村用地

城中村用地不是指平常生活中所說的房租便宜環(huán)境差的“城中村”所占用的土地，而是指深圳城市化過程中依照有關(guān)規(guī)定由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民和繼受單位保留使用的非農(nóng)建設(shè)用地的建成區(qū)域，或者根據(jù)申請人提供的材料可落實(shí)并核銷非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地指標(biāo)的用地。主要包括：

1、 原特區(qū)內(nèi)（福田、羅湖、鹽田、南山）劃給農(nóng)村集體股份公司的用地紅線

1984年后，數(shù)十萬外來務(wù)工人員涌入深圳特區(qū)，促使大量原村民使用集體土地建設(shè)私房出租。為規(guī)范原特區(qū)內(nèi)原村民建設(shè)行為，減少違法占地，1986年6月27日,深圳市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)深圳特區(qū)內(nèi)農(nóng)村規(guī)劃工作的通知》（深府辦［1986］411號），對農(nóng)村建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查和清理，并由原市國土局按城市總體規(guī)劃的要求，開展了農(nóng)村合法建設(shè)用地控制線的劃定工作，即原特區(qū)內(nèi)劃給農(nóng)村集體股份公司的用地紅線。

實(shí)踐中特區(qū)內(nèi)部分城中村所持有的“用地紅線”為加蓋國土部門紅線圖章的用地范圍及坐標(biāo)圖，或者注明權(quán)屬和界址點(diǎn)坐標(biāo)的其他證明文件等。在城市更新項(xiàng)目土地、建筑物信息核查時(shí)，可在內(nèi)部國土信息登記系統(tǒng)中進(jìn)行查實(shí)和確認(rèn)。

2、寶安、龍崗兩區(qū)1993年和2004年以后劃定的非農(nóng)建設(shè)用地

非農(nóng)建設(shè)用地，是指在深圳城市化進(jìn)程中，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后，政府為滿足原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位生產(chǎn)生活需要，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法》（簡稱“深府[1993]283號文”）、《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（簡稱“深府[2004]102號文”）及其他規(guī)定在寶安、龍崗所劃定的非農(nóng)建設(shè)用地。

非農(nóng)建設(shè)用地按照用地性質(zhì)劃分為工商用地、居民住宅用地和公共設(shè)施用地，劃定標(biāo)準(zhǔn)為：按照各行政村在一九九三年一月一日公安部門登記的戶數(shù)和常住人口數(shù)，工商用地100平方米/人；居住用地100平方米/戶，建設(shè)面積不超過480平方米；公共設(shè)施用地200平方米/戶。

非農(nóng)建設(shè)用地參與城市更新各區(qū)均已出臺管理暫行辦法，需要按照規(guī)定的程序辦理相關(guān)手續(xù)。特別提醒注意的是，開發(fā)商若與村股份公司合作城市更新項(xiàng)目，首先要核實(shí)村股份公司是否合法取得并持續(xù)擁有非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，原核準(zhǔn)的非農(nóng)建設(shè)用地用途、面積等，最低也要保證合法用地比例達(dá)標(biāo)。

3、 征地返還用地

征地返還用地，指根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，政府征收原農(nóng)村集體所有的土地后，為促進(jìn)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展，返還給其的建設(shè)用地。包括已落實(shí)的征地返還用地以及依據(jù)相關(guān)文件確定以土地安置方式解決征地遺留問題而進(jìn)行的土地安置。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至1988年，征地多是以貨幣補(bǔ)償為主。但由于土地開發(fā)價(jià)值提高和原村民可開發(fā)用地的日益減少，原村民越來越傾向于征地置換補(bǔ)償。1989年，深圳市出臺了《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地工作的若干規(guī)定》，提出了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地拆遷補(bǔ)償辦法，并首次提出，可根據(jù)土地被征用村莊的大小、征地?cái)?shù)量，優(yōu)先免地價(jià)劃撥一塊土地，供被征地單位興建經(jīng)營性的商業(yè)、服務(wù)樓宇，以發(fā)展生產(chǎn)。1993年7月廣東省出臺了《廣東省征地管理規(guī)定》，提出“市、縣國土部門在實(shí)施征地時(shí)，應(yīng)對被征地單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活所需的用地做出統(tǒng)籌安排，一般可按不超過所征用土地面積的百分之十留出土地，由被征地單位按規(guī)定統(tǒng)一安排使用?！边@些文件為征地返還用地提供了依據(jù)。

2000年到2002年，廣東省、深圳市先后廢止舊規(guī)出臺新規(guī)，取消征地返還用地的補(bǔ)償，明確補(bǔ)償方式為貨幣補(bǔ)償。2004年之后，征地補(bǔ)償以處理歷史遺留問題為主。2023年9月10日，深圳市出臺《關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換的若干規(guī)定（試行）》，2023年6月，深圳市規(guī)土委頒布實(shí)施《<關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換的若干規(guī)定（試行）>實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定了“征地安置補(bǔ)償，是指在征收原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的過程中遺留下來的安置和補(bǔ)償問題”。

三、舊屋村用地

舊屋村，是指市政府《關(guān)于發(fā)布〈深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法〉的通知》（深府[1993]283號）實(shí)施前已經(jīng)形成且現(xiàn)狀仍為原農(nóng)村舊（祖）屋的集中居住區(qū)域。為舊屋村生活服務(wù)的禮堂、祠堂、農(nóng)貿(mào)市場、公廁等公共服務(wù)設(shè)施在《通知》實(shí)施前已經(jīng)建成的，納入舊屋村范圍。按照《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》等規(guī)定已辦理房產(chǎn)證的私房在《通知》實(shí)施前已經(jīng)建成的，可納入舊屋村范圍。根據(jù)《暫行措施》（十二）擴(kuò)大舊屋村政策適用范圍規(guī)定“福田、羅湖、鹽田、南山等區(qū)在1992年6月18日市政府《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》實(shí)施前已經(jīng)形成的原農(nóng)村舊（祖）屋的集中分布區(qū)域，適用城市更新舊屋村有關(guān)政策。”

認(rèn)定程序中283號文實(shí)施前已有測繪成果的，以最后測繪成果為依據(jù)；283號文實(shí)施前沒有測繪成果的，以實(shí)施后最早測繪成果提出范圍。實(shí)際操作中，也存在以1994年地形圖為準(zhǔn)的情況。

四、已納入房地產(chǎn)權(quán)登記歷史遺留問題處理的有關(guān)用地

按照《關(guān)于印發(fā)深圳市處理房地產(chǎn)登記歷史遺留問題若干規(guī)定的通知》深府（2004）193號、《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)登記歷史遺留問題處理工作的若干意見》深府（2010）66號文件，地上建筑物已取得規(guī)劃確認(rèn)文件和土地權(quán)屬證明文件的用地；或符合補(bǔ)辦規(guī)劃確認(rèn)文件和土地權(quán)屬證明文件要求的用地。

房地產(chǎn)權(quán)登記歷史遺留問題處理的有關(guān)用地包含：（1）深圳市1982年7月前建成或竣工的房地產(chǎn)；（2）特區(qū)內(nèi)1982.8-1988.1前建成或竣工的房地產(chǎn)；（3）寶安、龍崗兩區(qū)1993.7.14前建成或竣工的房地產(chǎn)；（4）2004年11月12日深府（2004）193號文實(shí)施之前，已批準(zhǔn)預(yù)售且已實(shí)際銷售，未經(jīng)批準(zhǔn)改變用途、加建、超建的房地產(chǎn)；（5）依照當(dāng)時(shí)房改政策批準(zhǔn)房改或者市、區(qū)住房主管部門出售，未完善相關(guān)手續(xù)的政策性住房；（6）已取得房屋所有權(quán)證或者房地產(chǎn)代用證，但未完善用地或者建設(shè)手續(xù)的房地產(chǎn)。

五、經(jīng)處理的歷史遺留違法用地

經(jīng)處理的歷史遺留違法用地根據(jù)處理文件的不同分為兩類：

1、經(jīng)2001年出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》（俗稱“兩規(guī)”）處理的違法私房和生產(chǎn)經(jīng)營性用房土地。歷史遺留違法私房和生產(chǎn)經(jīng)營性用房是指《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》公布實(shí)施以前，即1999年3月5日以前違反規(guī)劃、土地等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定所建的私房和生產(chǎn)經(jīng)營性用房。符合“兩規(guī)”處理?xiàng)l件的房屋經(jīng)過規(guī)土委、建設(shè)、公安消防等政府部門處理，并根據(jù)房屋具體情況補(bǔ)交地價(jià)與罰款后確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，發(fā)放房地產(chǎn)證書。實(shí)際操作中，兩規(guī)處理的用地需憑《處理決定書》和房地產(chǎn)證納入合法用地。

2、按照2009年出臺的《深圳市人大常委會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》及2023年出臺的《深圳市人大常委會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定試點(diǎn)實(shí)施辦法》（俗稱“新兩規(guī)”或“三規(guī)”）處理的歷史遺留違法用地。除了非原村民所建的住宅類違法建筑以及以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的住宅類非法建筑（俗稱小產(chǎn)權(quán)房）外，不存在嚴(yán)重安全隱患，不嚴(yán)重影響城市規(guī)以及未占用國有已完成征轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)挠玫兀?009年6月2日前已建的各類違法建筑均可申報(bào)，包括：住宅類違法建筑、生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑、商業(yè)辦公類違法建筑、公共配套類違法建筑，具有多種用途的違法建筑、其他用途的違法建筑。

“三規(guī)”首次提出了簡易處理程序，“對于已列入城市更新年度計(jì)劃的城市更新單元內(nèi)、不屬于應(yīng)當(dāng)依法予以拆除或者沒收的歷史遺留違法建筑，由區(qū)查違辦核發(fā)《農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑簡易處理通知書》，歷史遺留違法建筑當(dāng)事人或者管理人按要求繳清地價(jià)和罰款后，在城市更新過程中視為已經(jīng)處理確認(rèn)的建筑物”，而《暫行措施》規(guī)定“合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范圍內(nèi)的歷史違建可按規(guī)定申請簡易處理”，因此筆者認(rèn)為“三規(guī)”簡易處理歷史遺留違法用地非常值得關(guān)注，且有可能會成為部分合法用地比例不足的城市更新項(xiàng)目的突破口。

“三規(guī)”試點(diǎn)于2023年4月實(shí)施，2023年6月停止，首批試點(diǎn)區(qū)域?yàn)?個街道12個社區(qū)，包括坪山區(qū)坑梓辦事處、南山區(qū)西麗街道新圍社區(qū)、寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)等。但因?yàn)楹喴滋幚沓绦蛞髿v史違建需先經(jīng)過規(guī)劃國土部門的規(guī)劃土地審查，確認(rèn)不屬于嚴(yán)重影響現(xiàn)行城市規(guī)劃，導(dǎo)致試行效果不佳。據(jù)報(bào)道，山廈社區(qū)歷史遺留問題違建共1444處，通過初審的僅58棟，真正符合規(guī)土部門要求的僅3棟。

試點(diǎn)停止后，深圳市政府總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在2023年11月形成《深圳市人大常委會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定試點(diǎn)實(shí)施辦法》（修訂建議稿），該稿中對簡易程序做了進(jìn)一步簡化，不再需要經(jīng)過規(guī)劃國土部門審查，街道辦初審后即可移交查違辦處理，很大程度的提高了歷史違建土地成為合法用地的比率。遺憾的是該規(guī)定目前尚未出臺。