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前言

筆者通過近兩年參與行政機關行政執法案卷評查活動，發現行政機關行政執法水平雖日益提高，但在具體行政處罰實施過程中，往往僅注重案件立案、調查、處罰決定作出及送達等程序的規范性、合法性，卻忽視了行政處罰決定書中所載明的處罰內容是否執行完畢的問題。筆者將結合新修行政處罰法之“行政處罰的執行”規定，回顧新舊法律變化，梳理行政處罰執行要點，并就行政機關因行政處罰執行問題潛在的法律風險予以提示。

正文

一、行政處罰執行之新舊法變化對比回顧

本月15日，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“新法”）正式實施，新法較修訂前的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“舊法”），在“行政處罰的執行”規定方面有所變化，新舊法重大變化對比回顧如下：

二、行政處罰的執行要點梳理

行政處罰的執行，涉及罰款的收繳、當事人逾期履行處罰決定時的執行措施采取、以及復議、訴訟期間是否停止執行行政處罰等內容，筆者發現，行政執法人員在執法實踐中，實際做法與行政處罰執行的法律規定不符，行政機關及其執法人員在行政處罰的執行過程中，應當注意以下要點：

（一）罰款的收繳以罰繳分離為原則，當場收繳為例外，且當場收繳必須符合法定情形

根據行政處罰法規定，作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構相分離，行政機關可以當場收繳罰款的情形僅限于三種，即：

1、依法給予一百元以下罰款的；

2、不當場收繳事后難以執行的；

3、在邊遠、水上、交通不便地區，行政機關依法作出處罰決定后，當事人通過銀行或者電子支付系統繳納罰款確有困難，經當事人提出的，可以當場收繳。行政機關當場收繳罰款的，必須向當事人出具財政部門統一制發的專用票據，否則當事人可以拒絕繳納罰款。

另外，執法人員當場收繳罰款后，應按法定期限，向行政機關上交罰款；行政機關收到執法人員上交的罰款后，也應按法定期限繳付指定銀行，否則將涉嫌程序違法。執法人員上交罰款的期限為應自收到之日起二日內；水上當場收繳的罰款，應自抵岸之日起二日內。行政機關繳付指定銀行的期限為二日內。

（二）申請暫緩或者分期繳納罰款的條件認定要點

行政處罰法規定，當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納罰款。那么實踐中，行政機關及其執行人員對“申請暫緩或者分期繳納罰款的條件”予以認定時，應當注意：首先應當是由當事人向行政機關提出暫緩或者分期繳納罰款申請，申請中應當說明經濟困難的理由，明確、具體的暫緩或者分期繳納罰款計劃，并提供相應的證據材料；其次行政機關及其執法人員應對當事提供的申請、證明材料進行審核，如經審核認為符合或者不符合條件的，應報請負責人批準后作出相應同意或者駁回決定。如經審核認為，證據不全，可責令補正證據，對于當事所交證據，認為有必要實質審查的，可以由2名執行人員實施調查核實。

目前法律對于提供哪些證明材料并無明確規定，實踐中普遍認為，當事人為自然人的，應當提供所在村（社區）自治組織，以及戶口所在地人民政府、民政部門出具的當事人確有經濟困難的證明，或者因病導致經濟困難的，應當提供病歷材料、大額醫療支付票據以及家庭成員證明，或者其他能夠有效證明確有經濟困難的證據材料。

（三）當事人逾期履行處罰決定時，行政機關依法可以采取相應執行措施

當事人逾期履行處罰決定時，作出行政處罰的行政機關可以采取行政處罰法第七十二條規定的具體執行措施，行政機關應根據是否具有強制執行權，分別依法自行強制執行或者申請人民法院強制執行。目前可以由行政機關自行強制執行的機關主要有公安、海關、稅務等，其他沒有強制執行權的機關均應申請人民法院強制執行。申請法院強制執行時，有期限要求，即當事人在法定期限內不提出行政復議、行政訴訟的，行政機關應在期限屆滿前提前10日，向當事人發出履行行政處罰決定書的催告通知，經催告當事人仍不履行的，行政機關應自期限屆滿之日起3個月內，申請法院強制執行，超期申請，法院將不予受理，最終會造成行政機關無法再要求當事人執行行政處罰決定的不利后果。

（四）加處罰款以及行政復議、訴訟期間行政處罰是否停止執行的問題

行政機關及其執法人員應當注意，加處罰款性質是對罰款的強制執行，適用前提是當事人到期不繳納罰款，加處罰款的標準是每日按罰款數額的3%加處，加處罰款的數額不得超出罰款的數額；另外，加處罰款的數額在行政復議或者行政訴訟期間不予計算。

行政復議、訴訟期間以行政處罰不停止執行為原則，但應當注意，涉及當事人對限制人身自由行政處罰決定不服的特殊情形時，經當事人申請，履行保證等符合法律規定程序的，應當暫緩執行。

三、行政機關的潛在法律風險

行政處罰的執行遵循當事人自覺履行行政處罰決定原則，但當出現當事人不自覺履行行政處罰決定情形時，行政機關當然負有督促當事人履行行政處罰決定的法定職責，如行政機關不履行該項督促職責時，潛在的法律風險如下：

（一）行政問責風險

由上級行政機關或者有關機關責令作出行政處罰的機關改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

（二）被檢察院提起行政公益訴訟，并承擔敗訴風險

最高人民法院發布137號指導案例，裁判要旨認為，劍川縣森林公安局在查明玉鑫公司及王壽全擅自改變林地的事實后，以劍川縣林業局名義作出對玉鑫公司和王壽全責令限期恢復原狀和罰款22266.00元的行政處罰決定符合法律規定，但在玉鑫公司繳納罰款后三年多時間里沒有督促玉鑫公司和王壽全對破壞的林地恢復原狀，也沒有代為履行，致使玉鑫公司和王壽全擅自改變的林地至今沒有恢復原狀，且未提供證據證明有相關合法、合理的事由，其行為顯然不當，是怠于履行法定職責的行為。行政處罰決定沒有執行完畢，行政處罰機關依法應該繼續履行法定職責，采取有效措施，督促行政相對人限期恢復被改變林地的原狀。據此，法院最終判決行政機關怠于督促當事人限期恢復的行為違法，責令繼續履行法定職責。

結語

行政處罰是保證行政法律、法規及規章實施的有力措施，嚴格、積極、準確、及時地對違反行政法律規范的當事人，實施行政處罰是國家行政機關的法定職責。行政處罰的執行是行政處罰案件整體辦理完結的標志，行政處罰決定執行完畢與否，是直接判斷國家行政機關是否履行法定職責的標準之一，對此，行政機關及其執法人員應當慎重對待。