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1.關于未批先建行政處罰的裁量
“過罰相當”原則要求，行使行政處罰自由裁量權，必須以事實為依據(jù)，處罰種類和幅度應當與當事人違法過錯程度相適應，與環(huán)境違法行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。案涉項目未取得環(huán)境影響評價審批即開工建設屬實，但文昌市環(huán)境局20號處罰決定未衡量事實原因、責任過錯、違法情節(jié)和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度，裁量依據(jù)不足。
2.關于新舊《環(huán)境影響評價法》的適用
對比《環(huán)境影響評價法》（2002）第三十一條與《環(huán)境影響評價法》（2023）第三十一條規(guī)定根據(jù)案涉項目的總投資額，適用舊法處罰較輕，適用新法處罰較重。環(huán)境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2023〕31號）明確規(guī)定：“建設項目于2023年9月1日后開工建設，或者2023年9月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出‘限期補辦手續(xù)’的行政命令”。由此可見，《環(huán)境影響評價法》（2023）修改前后的處罰內容與處罰幅度存在明顯區(qū)別，法律適用結果差異巨大。因此，案涉項目2023年9月1日之前是否已經開工建設并完成主體建設、之后是否仍然進行建設以及與之前開工建設的關系，既影響新舊《環(huán)境影響評價法》的選擇適用問題，也可能影響行政處罰幅度裁量，必須予以查明。但文昌市環(huán)境局對新法實施前后違法建設完成情況未予調查認定，并認定案涉項目在2023年9月1日之后開工建設，事實認定明顯錯誤。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2023）最高法行再247號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：海南億隆城建投資有限公司。
委托訴訟代理人：廖**，北京中倫（海口）律師事務所律師。
委托訴訟代理人：閆玲玲，北京中倫（海口）律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：海南省文昌市人民政府。
委托訴訟代理人：陳海濤，海南法立信律師事務所律師。
被申請人（一審被告）：海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局
委托訴訟代理人：王和輝，海南凱志律師事務所律師。
再審申請人海南億隆城建投資有限公司（以下簡稱億隆公司）因訴被申請人海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局（原海南省文昌市生態(tài)環(huán)境保護局，以下簡稱文昌市環(huán)境局）、海南省文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）罰款及行政復議一案，不服海南省高級人民法院（2023）瓊行終206號行政判決，向本院申請再審。本院于2023年6月18日作出（2023）最高法行申908號行政裁定依法提審本案。提審后，依法組成合議庭進行了審理，現(xiàn)已審理終結。
海南省第一中級人民法院一審查明，彩虹大道寶陵河段項目（以下簡稱案涉項目）是文昌市政府投資建設的市政道路工程，文昌市政府設立銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)項目指揮部（以下簡稱銅鼓嶺指揮部）作為開發(fā)執(zhí)行機構，億隆公司為項目的建設業(yè)主單位。
2023年6月23日，億隆公司獲得案涉項目的《建設項目選址意見書》，同年7月13日獲得《建設用地規(guī)劃許可證》，11月3日獲得《建設工程規(guī)劃許可證》。2023年11月18日，文昌市發(fā)展和改革委員會作出《關于海南文昌銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)市政工程——彩虹大道寶陵河段項目初步設計及概算的批復》，確定案涉項目道路總全長3240米，概算總投資為34199.88萬元，由文昌市政府與億隆公司按土地成片開發(fā)協(xié)議規(guī)定籌資。2023年3月30日，億隆公司獲得案涉項目的《建筑工程施工許可證》，證載合同工期一欄標注開工日期為2023年12月30日。
2023年10月13日，文昌市環(huán)境局對案涉項目進行檢查，制作了現(xiàn)場照片，并與億隆公司員工陳某某制作了《現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄》。2023年10月17日，文昌市環(huán)境局對億隆公司員工李某制作了《詢問筆錄》。文昌市環(huán)境局調查后，認為案涉項目的環(huán)境影響報告表未經環(huán)保部門審批，億隆公司便開工建設，遂于2023年11月9日作出《責令改正違法行為決定書》，責令億隆公司停止案涉項目的建設，并于次日送達該決定書。2023年3月27日，文昌市環(huán)境局向億隆公司送達文環(huán)保罰告字〔2023〕11號《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知億隆公司擬對其處以總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元的罰款及億隆公司在收到告知書三日內可申請舉行聽證。億隆公司于2023年3月29日提出聽證申請，文昌市環(huán)境局于2023年7月20日召開聽證會，億隆公司委托李某、徐某某參加了聽證會。文昌市環(huán)境局于2023年8月13日召開聽證會審會，同日作出文環(huán)保罰決字〔2023〕20號處罰決定書(以下簡稱20號處罰決定），認定案涉項目未經環(huán)保部門審批，擅自開工建設，違反了《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第十九條、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2023年7月2日修訂通過，自2023年9月1日起施行，以下簡稱《環(huán)境影響評價法》（2023））第二十五條的規(guī)定，并根據(jù)《環(huán)境保護法》第六十一條、《環(huán)境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定，決定對億隆公司作出總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元罰款的行政處罰。2023年8月14日，文昌市環(huán)境局向億隆公司送達了20號處罰決定。
2023年10月10日，億隆公司向文昌市政府提起行政復議。文昌市政府于2023年10月15日受理，并于2023年10月18日向億隆公司送達《行政復議受理通知書》，2023年10月29日向文昌市環(huán)境局送達《行政復議答復通知書》。文昌市政府于2023年12月7日召開案件討論會議，于2023年12月11日作出文府復決字〔2023〕36號行政復議決定書（以下簡稱36號復議決定），認為根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的規(guī)定，案涉項目屬于環(huán)境影響報告表類別，案涉項目未依法向環(huán)保部門報批環(huán)境影響報告表，便擅自開工建設，違反了《環(huán)境保護法》第十九條、《環(huán)境影響評價法》（2023）第二十五條的規(guī)定，文昌市環(huán)境局對億隆公司處以項目總投資額1%的罰款符合上述法律規(guī)定；億隆公司工作人員在調查時已明確案涉項目于2023年3月開始動工建設，《建筑工程施工許可證》上的開工日期亦為2023年12月30日，足以證明案涉工程的開工時間為2023年9月1日之后，億隆公司主張不能適用2023年修訂后的《環(huán)境影響評價法》作出處罰缺乏依據(jù)；文昌市環(huán)境局作出行政處罰的程序合法，故決定維持20號處罰決定。2023年12月14日，文昌市政府向億隆公司送達了36號復議決定。
銅鼓嶺指揮部于2023年4月30日出具《關于銅鼓嶺旅游區(qū)內彩虹大道寶陵河段及山海天大道項目建設情況的說明》（以下簡稱《情況說明》），載明：為保障文昌火箭發(fā)射場2023年火箭首發(fā)龍樓鎮(zhèn)區(qū)道路通行，文昌銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)內彩虹大道寶陵河段及山海天大道項目提前開工建設，億隆公司自2023年9月起開展對兩條道路的土石方施工作業(yè)，兩條道路在2023年6月火箭首發(fā)前完成路基墊層及級配碎石施工，具備基本通行條件。2023年9月20日，龍樓彩虹大道寶陵河段至山海天大道交界處路段已實現(xiàn)貫通。
海南省第一中級人民法院一審認為，本案的審查焦點為20號處罰決定、36號復議決定是否合法。
一、關于20號處罰決定是否合法的問題
（一）20號處罰決定認定的事實是否清楚
文昌市環(huán)境局認定億隆公司未經環(huán)保部門審批，擅自開工建設的事實，主要依據(jù)是《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》、現(xiàn)場照片、《詢問筆錄》及《建筑工程施工許可證》。《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》、現(xiàn)場照片因制作程序不規(guī)范，其合法性不予采納，不能作為20號處罰決定認定事實的依據(jù)。《建筑工程施工許可證》上載明的開工時間為2023年12月30日，但該時間是否為實際開工時間需進一步確認。李某雖系億隆公司的員工，但其工作內容為案涉項目的環(huán)評手續(xù)的申報，并非億隆公司負責案涉項目施工的人員，李某對開工時間的陳述亦需進一步通過調查核實確認。根據(jù)銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》，億隆公司為保障2023年火箭首發(fā)龍樓鎮(zhèn)區(qū)道路通行，自2023年9月起便開始對彩虹大道寶陵河段及山海天大道項目提前開工建設，兩條道路在2023年6月前已完成路基墊層及級配碎石施工。銅鼓嶺指揮部作為案涉項目的開發(fā)執(zhí)行機構，對案涉項目的開發(fā)建設情況最為清楚，文昌市環(huán)境局在未對案涉項目的開工建設情況進行全面調查的情況下，僅憑《詢問筆錄》及《建筑工程施工許可證》便認定億隆公司擅自開工的事實不清。億隆公司按文昌市政府要求，積極組織推進道路建設前期手續(xù)辦理及施工籌備工作，先后完成了案涉項目建議書批復、選址意見書、用地預審、用地規(guī)劃許可證、可研批復、初步設計與概算批復、工程規(guī)劃許可證、施工證等前期手續(xù)工作，億隆公司亦正在抓緊辦理相關的環(huán)評手續(xù)，億隆公司雖提前對案涉項目開工建設，亦是為了響應政府要求保障2023年火箭首發(fā)龍樓鎮(zhèn)區(qū)道路通行的要求，并非擅自開工建設。案涉項目是文昌市政府投資建設的市政道路工程，政府在案涉項目辦理環(huán)評手續(xù)上亦應履行自己的協(xié)助和督促義務，案涉項目尚未取得環(huán)境影響報告表的原因是否在億隆公司，文昌市環(huán)境局亦未對此進行調查。綜上，一審法院認為文昌市環(huán)境局認定億隆公司擅自對案涉項目開工建設的依據(jù)不足，該事實認定不清。
（二）20號處罰決定適用法律是否正確
根據(jù)本案查明的事實，億隆公司自2023年9月起便開始對案涉工程進行施工，該行為發(fā)生于《環(huán)境影響評價法》（2023）施行之前，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題應適用舊法規(guī)定，除非法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定，或適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的，或是按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規(guī)定的。本案應適用2002年10月28日通過，自2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》（2002）），文昌市環(huán)境局適用《環(huán)境影響評價法》（2023）屬法律適用錯誤。
（三）20號處罰決定的程序是否合法
文昌市環(huán)境局在作出20號處罰決定前，按照《中華人民共和國行政處罰法》（2023年9月1日修訂通過，自2023年1月1日起施行，以下簡稱《行政處罰法》（2023））的規(guī)定，進行了調查詢問、現(xiàn)場勘驗，向億隆公司送達了《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知作出行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)及可申請進行聽證，并在收到億隆公司的聽證申請后向億隆公司送達了《行政處罰聽證通知書》，提前七日通知聽證的時間和地點，文昌市環(huán)境局作出行政處罰的程序合法。
綜上，文昌市環(huán)境局作出的20號處罰決定程序雖合法，但認定事實不清，證據(jù)不足，適用法律錯誤，應予撤銷。
二、關于36號復議決定是否合法的問題
《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第二十二條規(guī)定，行政復議原則上采取書面審查。文昌市政府受理億隆公司提出的行政復議申請后，根據(jù)《行政復議法》第二十三條的規(guī)定，要求文昌市環(huán)境局作出書面答復，并提交作出行政處罰決定書的依據(jù)。文昌市政府對億隆公司提出的復議申請進行書面審查后作出36號復議決定并送達，程序合法。因20號處罰決定在認定事實和適用法律上均存在錯誤，故36號復議決定應一并予以撤銷。
海南省第一中級人民法院于2023年9月20日作出（2023）瓊96行初76號行政判決，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第一項、第二項的規(guī)定，判決：撤銷20號處罰決定、36號復議決定。文昌市政府不服一審判決，提起上訴。
海南省高級人民法院二審查明的事實與一審判決查明的事實一致。
海南省高級人民法院二審認為，關于20號處罰決定是否合法的問題。根據(jù)案件查明的事實，案涉項目是文昌市政府投資建設的市政道路工程，億隆公司為該項目的建設業(yè)主單位，由億隆公司墊資負責該項目的建設。2023年5月6日，文昌市發(fā)展和改革委員會作出《關于彩虹大道寶陵河段項目建議書的批復》（文發(fā)改審批〔2023〕44號），同意億隆公司對案涉項目進行建設。因此，億隆公司作為案涉項目的建設單位，依法應當由其辦理相應的環(huán)境影響評價審批手續(xù)。案涉項目位于文昌市銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)云梯寶陵河片區(qū)，道路全長3240米，道路等級為區(qū)內主干道，項目總投資為34199.88萬元。依照《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的規(guī)定，屬于應當報批建設項目環(huán)境影響報告表的類別。根據(jù)億隆公司就案涉項目取得的《建筑工程施工許可證》、結合文昌市環(huán)境局制作的《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》和《詢問筆錄》等材料，可以認定案涉項目的開工時間在2023年9月1日之后，但截至2023年10月13日文昌市環(huán)境局檢查時，億隆公司仍未辦理相應的環(huán)境影響評價審批手續(xù)。文昌市環(huán)境局認定案涉項目未經環(huán)保部門審批，擅自開工建設的事實清楚。文昌市環(huán)境局根據(jù)上述事實，認定億隆公司的行為違反《環(huán)境保護法》第十九條、《環(huán)境影響評價法》（2023）第二十五條的規(guī)定，并根據(jù)《環(huán)境保護法》第六十一條、《環(huán)境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定，對億隆公司作出總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元罰款的行政處罰，適用法律正確。《環(huán)境影響評價法》（2023）自2023年9月1日起施行，即使如億隆公司所主張的案涉項目在2023年9月1日前已開工，但截至2023年10月13日文昌市環(huán)境局檢查時，億隆公司仍未辦理相應的環(huán)評手續(xù)，其違法行為一直處于持續(xù)狀態(tài)。文昌市環(huán)境局適用《環(huán)境影響評價法》（2023）的規(guī)定進行處罰，適用法律并無不當。故20號處罰決定認定事實清楚，適用法律正確。文昌市環(huán)境局作出20號處罰決定前，按照《行政處罰法》（2023）的規(guī)定，依法進行了現(xiàn)場勘查、調查詢問、向億隆公司送達了《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知作出行政處罰的事實、理由、依據(jù)及其具有申請聽證的權利。隨后，根據(jù)億隆公司的申請，文昌市環(huán)境局依法組織了聽證，聽取億隆公司的陳述和申辯，并作出20號處罰決定，文昌市環(huán)境局作出處罰決定的程序合法。故20號處罰決定事實清楚，適用法律正確，程序合法。
關于36號復議決定是否合法的問題。文昌市政府受理復議申請后，根據(jù)《行政復議法》第二十三條的規(guī)定，要求文昌市環(huán)境局作出書面答復，并提交行政處罰的依據(jù)。文昌市政府對億隆公司提出的復議申請進行書面審查，并經集體討論后，認定案涉項目屬于環(huán)境影響報告表類別，案涉項目未依法向環(huán)保部門報批環(huán)境影響報告表，便擅自開工建設，違反了《環(huán)境保護法》第十九條、《環(huán)境影響評價法》（2023）第二十五條的規(guī)定，文昌市環(huán)境局根據(jù)《環(huán)境保護法》第六十一條、《環(huán)境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定作出20號處罰決定符合法律規(guī)定；此外，文昌市環(huán)境局的處罰程序亦合法。據(jù)此，文昌市政府作出36號復議決定，維持了20號處罰決定，并送達各方。故36號復議決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。綜上，一審判決認定基本事實清楚，審理程序合法，但適用法律錯誤，判決結果不當，予以糾正。文昌市政府的上訴請求和理由成立，予以支持。
海南省高級人民法院于2023年5月6日作出（2023）瓊行終206號行政判決，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第三款、第六十九條之規(guī)定，判決：撤銷海南省第一中級人民法院（2023）瓊96行初76號行政判決；駁回海南億隆城建投資有限公司的訴訟請求。
億隆公司向本院申請再審稱：1.二審法院認定“彩虹大道寶陵河段項目的開工時間在2023年9月1日之后”，證據(jù)不足、事實認定錯誤。2.關于開工時間問題。銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》提到億隆公司自2023年9月起配合組織施工單位進場開展兩條道路的土石方施工作業(yè)，在2023年6月火箭首發(fā)前，具備基本通行條件。3.關于億隆公司是否辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)問題。在案涉項目建設之初，億隆公司已經委托海南寰亞生態(tài)環(huán)境工程咨詢有限公司編制《環(huán)境影響報告書》向海南省生態(tài)環(huán)境廳申報環(huán)評手續(xù)，海南省生態(tài)環(huán)境廳還于2023年8月11日委托海南省環(huán)境科學研究院召開了技術評審會，其中文昌市環(huán)境局副局長參加了評審會。但海南省生態(tài)環(huán)境廳提出環(huán)保部擬出臺的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，市政道路評價等級由環(huán)境影響報告書更改為環(huán)境影響報告表，審批部門也由省廳級別調整為當?shù)厥芯郑虼宋唇邮丈暾埲说牟牧希壬鲜鑫募Ш螅暾埲擞指鶕?jù)要求編制《環(huán)境影響報告表》向文昌市環(huán)境局申請審批，該局才發(fā)現(xiàn)案涉項目未辦理環(huán)評審批，不接收申請人的申請材料。而后開展案涉的行政處罰調查。這一事實文昌市環(huán)境局在二審的庭審過程中明確確認。因此二審法院認定申請人未辦理審批手續(xù)這一事實明顯錯誤。4.本案中，在2023年9月1日之前，案涉項目已經開始建設并完成，再適用修改后的《環(huán)境影響評價法》（2023）對申請人進行處罰，明顯適用法律錯誤。5.案涉項目建設不會對環(huán)境造成任何損害，文昌市環(huán)境局未區(qū)分情節(jié)、危害后果一概給予大額處罰，顯然不當。6.2023年12月25日，文昌市環(huán)境局在訴訟后向文昌市政府作出《文昌市生態(tài)環(huán)境局關于批復彩虹大道寶陵河段項目環(huán)境影響報告表的函》（文環(huán)函〔2023〕525號），該函件的主要內容包括“你單位報送的《彩虹大道寶陵河段項目環(huán)境影響報告表》及相關承諾書等有關材料收悉……我局原則同意該項目按《報告表》所列建設項目的性質、規(guī)模、建設地點以及擬采取的環(huán)境保護措施進行建設……”7.根據(jù)《海南省政府投資項目管理辦法》第八條規(guī)定，案涉項目作為政府投資的市政工程，政府部門作為項目單位應對整個項目建設承擔責任。案涉項目是龍樓鎮(zhèn)政府作為法人業(yè)主單位，項目建設管理責任應由法人業(yè)主單位承擔，而且文昌市環(huán)境局最終也是向龍樓鎮(zhèn)政府作出了環(huán)評批復。因此20號處罰決定處罰億隆公司屬處罰對象錯誤。綜上，請求法院依法再審提審本案，撤銷二審判決，改判維持一審判決。
文昌市環(huán)境局述稱：1.億隆公司確實存在未經環(huán)保部門審批，擅自開工建設的違法事實。2.無論案涉項目動工時間是在2023年9月1日之前還是之后，違法事實一直處于持續(xù)狀態(tài)，不影響對違法事實的認定。3.案涉行政處罰程序合法。4.結合《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》《詢問筆錄》以及《建筑工程施工許可證》，可以證實案涉項目于2023年9月1日后開工建設。所以適用《環(huán)境影響評價法》（2023）第三十一條處罰，適用法律正確。5.即便案涉道路是市政道路，但是億隆公司未批先建，違背了環(huán)境立法的初衷，不能作為對其行為減輕或不予處罰的合理事由。案涉行政處罰金額已經按照總投資額的1%從輕處罰，裁量適當。請求駁回億隆公司的再審申請。
文昌市政府提交答辯意見稱：1.結合調查詢問以及《建設工程施工許可證》，完全可以證明案涉項目的開工時間在2023年9月1日之后。文昌市環(huán)境局依據(jù)《環(huán)境保護法》第六十一條、《環(huán)境影響評價法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定作出的20號處罰決定適用法律正確，處罰程序合法。2.案涉行政復議程序合法，認定事實清楚，適用法律正確。請求駁回億隆公司的再審請求。
結合被訴行政處罰決定、行政復議決定及一、二審判決認定與當事人的訴辯意見，本院對本案爭議焦點分述如下：
一、關于未批先建責任主體與處罰對象問題
《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998年11月29日施行）第九條第一款規(guī)定：“建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設項目，經有審批權的環(huán)境保護行政主管部門同意，可以在初步設計完成前報批環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表。”《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2023年10月1日施行）第九條第一款規(guī)定：“依法應當編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目，建設單位應當在開工建設前將環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批；建設項目的環(huán)境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。”
現(xiàn)有證據(jù)證實，案涉項目較為特殊，建設參與主體多元。該項目系文昌市政府投資建設的市政道路工程，文昌市政府設立銅鼓嶺指揮部作為項目的開發(fā)執(zhí)行機構，億隆公司為項目的建設業(yè)主單位，龍樓鎮(zhèn)政府也承擔部分業(yè)主單位責任。本案中，文昌市環(huán)境局以億隆公司沒有依法辦理環(huán)境影響評價文件審批手續(xù)為由對其處罰，但事后文昌市環(huán)境局又對龍樓鎮(zhèn)政府報送的環(huán)境影響評價報告表作出批復。因此，億隆公司是否屬于《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)規(guī)定所指的“建設單位”，文昌市政府及其設立的銅鼓嶺指揮部、龍樓鎮(zhèn)政府以及億隆公司是否均屬有義務申請辦理環(huán)境影響評價文件審批手續(xù)的責任主體，存在相互沖突的證據(jù)。文昌市環(huán)境局將億隆公司作為未批先建的責任主體和處罰對象的事實不清，且未作出合理說明。
二、關于案涉項目違法開工建設時間問題
《行政處罰法》（2023）第三十六條規(guī)定，除本法第三十三條規(guī)定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查。
銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》證實，億隆公司自2023年9月起開展案涉項目道路土石方施工作業(yè)，2023年6月火箭首發(fā)前完成路基墊層及級配碎石施工，具備基本通行條件。上述證據(jù)與經公證的當?shù)叵嚓P新聞報道能夠相互印證。文昌市環(huán)境局20號處罰決定與文昌市政府36號復議決定，違反《行政處罰法》（2023）第三十六條規(guī)定，未能全面、客觀、公正地調查收集有關證據(jù)，片面采信《詢問筆錄》和《建筑工程施工許可證》，錯誤將《建筑工程施工許可證》所載開工日期作為實際開工建設日期，違反調查取證規(guī)則，認定事實明顯錯誤。
三、關于是否存在因上級機關原因而耽誤報批的問題
《行政處罰法》（2023）第三十二條規(guī)定“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納”。根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2023年6月1日施行）第2條規(guī)定，案涉項目應當編制環(huán)境影響評價報告書并報海南省生態(tài)環(huán)境廳審批。根據(jù)2023年9月1日實施的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》附表第157項“等級公路”的相關規(guī)定，案涉項目應當編制環(huán)境影響登記表并報文昌市環(huán)境局審批。可見，2023年9月1日前后相應的審批機關與審批要求均發(fā)生變化。億隆公司陳述其主觀上并不存在違法故意，并稱其委托海南寰亞生態(tài)環(huán)境工程咨詢有限公司編制了《環(huán)境影響報告書》，還曾向海南省生態(tài)環(huán)境廳申報環(huán)評手續(xù)，海南省生態(tài)環(huán)境廳于2023年8月11日委托海南省環(huán)境科學研究院召開了技術評審會，文昌市環(huán)境局副局長也參加了評審會，但被告知環(huán)評文件分類和相應的審批權限將調整，被要求在新規(guī)實施后再辦理相應的報批手續(xù)。上述事實是否存在、是否構成審批機關變更原因、是否屬于從輕或者減輕甚至免予處罰的情節(jié)，直接影響是否應當追究億隆公司違法責任及責任程度。文昌市環(huán)境局應按照《行政處罰法》的規(guī)定對億隆公司提出的事實、理由和證據(jù)進行復核；事實、理由或者證據(jù)成立的，應當采納;不予采納的，也應說明理由。
四、關于新舊《環(huán)境影響評價法》的適用問題
《環(huán)境影響評價法》（2002）第三十一條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環(huán)境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”《環(huán)境影響評價法》（2023）第三十一條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環(huán)境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。”根據(jù)案涉項目的總投資額，適用舊法處罰較輕，適用新法處罰較重。環(huán)境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2023〕31號）明確規(guī)定：“建設項目于2023年9月1日后開工建設，或者2023年9月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出‘限期補辦手續(xù)’的行政命令”。由此可見，《環(huán)境影響評價法》（2023）修改前后的處罰內容與處罰幅度存在明顯區(qū)別，法律適用結果差異巨大。
現(xiàn)有證據(jù)能夠證明在2023年6月火箭首發(fā)前，案涉項目已經開工建設并具備基本通行條件。本案應適用修改前還是修改后的《環(huán)境影響評價法》，關鍵在于案涉項目是否屬于環(huán)境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》中“2023年9月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設”的項目。因此，案涉項目2023年9月1日之前是否已經開工建設并完成主體建設、之后是否仍然進行建設以及與之前開工建設的關系，既影響新舊《環(huán)境影響評價法》的選擇適用問題，也可能影響行政處罰幅度裁量，必須予以查明。但文昌市環(huán)境局對新法實施前后違法建設完成情況未予調查認定，并認定案涉項目在2023年9月1日之后開工建設，事實認定明顯錯誤。
五、關于行政處罰是否顯失公正的問題
《行政處罰法》（2023）第五條規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”第二十七條規(guī)定：“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；……（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”“過罰相當”原則要求，行使行政處罰自由裁量權，必須以事實為依據(jù)，處罰種類和幅度應當與當事人違法過錯程度相適應，與環(huán)境違法行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。案涉項目未取得環(huán)境影響評價審批即開工建設屬實，但文昌市環(huán)境局20號處罰決定未衡量事實原因、責任過錯、違法情節(jié)和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度，裁量依據(jù)不足。
綜上，20號處罰決定基本事實不清、主要證據(jù)不足，選擇適用法律及確定處罰幅度未依法說明理由，依法應予撤銷。36號復議決定錯誤維持應予撤銷的行政處罰決定，應予撤銷。二審判決錯誤支持20號處罰決定和36號復議決定，應予一并撤銷。一審判決雖然正確認定開工建設時間，但未查清案涉項目新法實施后是否繼續(xù)建設與新法實施前后的工程量比例等事實，未參考環(huán)境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》，也未說明不予適用該意見的原因與理由，簡單以開工建設日期即適用2023年修訂前《環(huán)境影響評價法》進行裁判，構成適用法律錯誤，亦應一并撤銷。因案涉項目未批先建事實存在，文昌市環(huán)境局有權依法重新調查處理。在重新調查處理期間，應按照2023年1月22日修訂，自2023年7月15日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條的規(guī)定，必須依法全面、客觀、公正地調查收集有關證據(jù)，準確認定事實，包括環(huán)評申報主體、開工及竣工時間、環(huán)評手續(xù)申報流程、未批先建中的企業(yè)原因與政府原因、對環(huán)境的現(xiàn)實危害后果等，充分考慮違法情形和環(huán)境影響評價制度的設立目的，遵守法定程序，正確適用法律，并遵循“處罰和教育相結合”與“過罰相當”原則，依法作出處理。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷海南省高級人民法院（2023）瓊行終206號行政判決和海南省第一中級人民法院（2023）瓊96行初76號行政判決；
二、撤銷海南省文昌市人民政府文府復決字〔2023〕36號行政復議決定；
三、撤銷海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局文環(huán)保罰決字〔2023〕20號行政處罰決定；
四、責令海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局依法重新調查處理。
一、二審案件受理費共計100元，由海南省文昌市人民政府及海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局共同負擔。
本判決為終審判決。
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