2023年施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（下稱“《行政訴訟法司法解釋》”）第64條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。”該一年的起訴期限應(yīng)當(dāng)如何定性？“知道或應(yīng)當(dāng)知道”如何理解？本文將結(jié)合案例、相關(guān)法律規(guī)定的理解與適用對此問題進行初步分析和探討。

一、案情簡介及問題的提出

被告系某行政機關(guān)，曾就某大型項目作出規(guī)劃批復(fù)。地方政府依據(jù)該規(guī)劃批復(fù)實施了征收行為，原告是征收行為的被征收人。原告曾就地方政府的征收行為提起行政訴訟，在征收行為案件審理過程中，地方政府將規(guī)劃批復(fù)作為證據(jù)提交并送達給原告。在起訴地方政府的征收行為案件敗訴后，原告又針對規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟。

由此引發(fā)的問題是，原告針對規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)從什么時間起算？

對此問題，有一種觀點是：在前案審理過程中，原告已經(jīng)收到地方政府提交的規(guī)劃批復(fù)，因此，應(yīng)從原告收到規(guī)劃批復(fù)的時間作為原告知道規(guī)劃批復(fù)內(nèi)容的時間，并相應(yīng)起算起訴期限。那么，這種觀點是否正確呢？

二、行政訴訟起訴期限

《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定了以下幾種不同情形下的起訴期限：

期限

適用條件

起算時間

對應(yīng)法條

六個月

公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟

知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日

《行政訴訟法》第46條第1款

一年

行政機關(guān)作出行政行為或復(fù)議決定時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限

知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日

《行政訴訟法司法解釋》第64條

五年

不動產(chǎn)之外提起訴訟的案件

具體行政行為作出之日

《行政訴訟法》第46條第2款

二十年

因不動產(chǎn)提起訴訟的案件

具體行政行為作出之日

《行政訴訟法》第46條第2款

除此之外，《行政訴訟法》及其司法解釋還規(guī)定了針對行政復(fù)議的十五日起訴期限（《行政訴訟法》第45條）和針對行政機關(guān)不履責(zé)的六個月起訴期限（《行政訴訟法司法解釋》第64條）。

簡單來說，上表所列幾種不同情形起訴期限的關(guān)系是：第一、如果相對人知道具體行政行為內(nèi)容，行政機關(guān)也告知了相對人起訴期限，則起訴期限為六個月；第二、如果相對人知道具體行政行為內(nèi)容，但是行政機關(guān)沒有告知相對人起訴期限，則起訴期限為一年；第三、如果相對人根本不知道具體行政行為內(nèi)容，則起訴期限分別為五年（非不動產(chǎn)案件）或二十年（不動產(chǎn)案件）。

三、一年起訴期限的立法考量

行政訴訟起訴期限制度的基本目的在于為行政相對人設(shè)定救濟途徑的同時維護法律秩序的穩(wěn)定，即公平與效率并重。行政行為具有確定力，而行政相對人提起行政訴訟往往對行政行為的效率造成較大影響。盡管行政行為效力先定，但為避免行政行為合法性長期處于受到質(zhì)疑的狀態(tài)，有必要為行政訴訟的提起設(shè)置合理的時間限制，以督促行政相對人及時行使訴權(quán)。

相比2000年施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，2023年起施行的《行政訴訟法司法解釋》的重大變化是，將原規(guī)定的兩年起訴期限改為一年。也就是說，對于行政相對人行使訴權(quán)施加了更嚴格的時間限制，其目的顯然為了督促行政相對人及時行使訴權(quán)，以維護行政行為的確定力。

四、“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的理解

如上所述，對行政相對人行使訴權(quán)施加的時間限制即起訴期限，其目的在于督促行政相對人及時行使訴權(quán)，其中包含的立法本意應(yīng)當(dāng)是：如果行政相對人怠于行使訴權(quán)，能行使訴權(quán)而不及時行使訴權(quán)，則行政相對人就應(yīng)承擔(dān)不利的法律后果；反之，如果存在非行政相對人原因造成的未能行使訴權(quán)的情況，則起訴期限的起算時間應(yīng)當(dāng)相應(yīng)順延。

具體到本文前文所提的案例，行政相對人無論是提起前案行政訴訟還是后來針對規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟，都是針對與被征收有關(guān)的行政行為。也就是說，行政相對人已經(jīng)及時行使了訴權(quán)，進而不存在怠于行使的情況。雖然行政相對人是先針對征收行為提起行政訴訟，后針對規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟；但在針對征收行為提起行政訴訟的案件審結(jié)之前，行政相對人客觀上講也沒有提起后案行政訴訟的必要。因為，如果前案行政訴訟行政相對人勝訴，則行政相對人沒有繼續(xù)提起后案行政訴訟的必要。進一步說，在前案行政訴訟審結(jié)且行政相對人敗訴的情況下，才會進一步討論行政相對人是否需要針對后案規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟的問題。因為，在前案行政訴訟審結(jié)且行政相對人敗訴的情況下，才會面臨規(guī)劃批復(fù)行政行為是否對行政相對人權(quán)益造成影響，進而行政相對人是否可以行使訴權(quán)的問題。

在這種情況下，我們傾向認為，從前案行政訴訟審結(jié)作為起算行政相對人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的時間節(jié)點，更為合理。反之，如果從前案行政訴訟中行政相對人獲得“規(guī)劃批復(fù)”這份證據(jù)的時間點開始起算，無疑大大影響了行政相對人的行使訴權(quán)的期限，也背離了設(shè)定起訴期限目的是為了防止怠于行使訴權(quán)的立法原意。

五、前案訴訟是否構(gòu)成“耽誤起訴期限”

在（2023）最高法行再15號裁定中，法院認為：“本案中，雖然可以認定再審申請人谷梅青、李光明于谷梅青、李光明等人訴舞陽縣騰達通運有限公司、趙玉杰侵權(quán)糾紛一案的庭審中知道了被訴國有土地使用權(quán)證的存在。但是，一方面，由于起訴期限設(shè)定的立法初衷，在于防止行政相對人怠于行使訴權(quán)，故在再審申請人已就相關(guān)爭議提起民事訴訟的情況下，民事訴訟的審理期間應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法第四十八條：‘ 公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。’的規(guī)定，予以排除，而不應(yīng)計入起訴期限；另一方面，本案中，再審申請人谷梅青、李光明雖然在民事訴訟過程中知道了被訴行政行為，但根據(jù)行政訴訟法第二十五條和第四十九條第一款的規(guī)定，知道行政行為并不是當(dāng)事人提起行政訴訟的充分條件，只有與行政行為具有利害關(guān)系的主體才能適格地提起行政訴訟。而具體到本案中，相關(guān)民事裁判作出并生效后，再審申請人才能確定其權(quán)利義務(wù)是否因行政行為而受到生效民事裁判的影響，因此，在當(dāng)事人于民事訴訟中知道行政行為對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響的情況下，行政訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)從生效民事判決作出之日起計算。”

應(yīng)當(dāng)說，前述案件中，對于起訴期限問題，法院表達了幾點意見：一是、起訴期限的立法初衷是防止行政相對人怠于行使訴權(quán)；二是、在行政相對人已經(jīng)提起訴訟（即便提起的只是民事訴訟）的情況下，就不存在行政相對人怠于行使訴權(quán)的問題；三是行政相對人是否知道具體行政行為內(nèi)容并不是起算起訴期限的充分條件，還要綜合考慮既有訴訟對當(dāng)事人權(quán)益的影響等因素。

前述案件中，在處理前案民事訴訟與后案起訴期限問題時，法院還適用《行政訴訟法》第48條“耽誤起訴期限”的規(guī)定，在計算后案起訴期限時，認定前案審理期間屬于“被耽誤的時間”予以扣除。法院進而以前案判決生效作為判斷后案行政訴訟行政相對人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”具體行政行為的時間起點。

我們認為，判斷是否構(gòu)成“耽誤起訴期限”的核心標準為是否存在“不屬于自身原因”的情況。雖然行政相對人在前案訴訟中已經(jīng)知道具體行政行為的內(nèi)容，如果按照狹義理解，并不屬于“不屬于自身原因”無法提起訴訟的情形。但如前所述，由于前案訴訟的審理結(jié)果未定、后案被訴具體行政行為對當(dāng)事人權(quán)益影響也存在不確定性，從這個意義上講，對“耽誤起訴期限”做寬泛、廣義理解，將這種情況也歸于“不屬于自身原因”的情況，進而參考適用該條規(guī)定處理后案行政訴訟起訴期限的起訴時間，也具有一定的合理性。

六、初步結(jié)論

綜上所述，在理解與適用《行政訴訟法司法解釋》第64條第1款一年起訴期限的起算時間的規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)從起訴期限的立法本意出發(fā)，對于“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的時間點作出判斷。

雖然行政相對人可能在前案訴訟中以證據(jù)交換方式獲知了后案被訴具體行政行為的內(nèi)容及其載體，但并不是就應(yīng)當(dāng)從證據(jù)交換時間點起算被訴具體行政行為起訴期限。我們在判斷“知道或應(yīng)當(dāng)知道”時間點問題時，還是應(yīng)當(dāng)綜合考慮行政相對人是否存在怠于行使訴權(quán)、前案和后案的法律關(guān)系、前案審理結(jié)果對行政相對人權(quán)益的影響等因素來綜合判斷后案行政訴訟的起訴期限。

如本案分析所述，雖然行政相對人在前案訴訟中已經(jīng)知道了被訴具體行政行為的內(nèi)容，但綜合考慮各種因素，以前案訴訟判決生效作為起算被訴具體行政行為起訴時間的節(jié)點，更符合立法本意。

由于現(xiàn)行法律法規(guī)對于本案這種情況下如何判斷“知道或應(yīng)當(dāng)知道”時間點的規(guī)定并不明確。司法實踐中，也確實存在很多法院直接按字面理解，以行政相對人知道具體行政行為內(nèi)容作為訴訟期限起算時間點。我們希望，未來立法中能夠進一步明確，并對此問題做繼續(xù)深入的討論和研究，以便厘清其準確內(nèi)涵，既保護行政相對人訴權(quán)，又保護行政機關(guān)具體行政行為的確定力。