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導讀：本文所論述的行政協議，是指政府基于特定行政目的或為履行具體行政管理職責而與相對人（特指企業、個人等非行政主體）所訂立的合同。因該類合同除有行政意義和效果外，兼具民事合同性質，與一般的行政確權、行政處罰等行政行為有顯著區別，由此產生的糾紛及涉及法律問題也較龐雜，故有必要對行政協議糾紛案件的辦理難點開一專題，做專門分析和總結。
對于處理行政協議糾紛，首要問題在于民事訴訟和行政訴訟的路徑選擇上。
關于這一問題，有觀點認為：基于行政協議具有合同性質，屬于雙務行為，系權利義務平等主體之間簽訂，與行政糾紛案件中行政機關和行政相對人的權利義務不對等具有明顯區別，基于此，應按民事糾紛處理。
另有觀點認為：行政協議具有雙重屬性，雖有民事合同性質，但仍不可否認其往往產生于特定政策背景、政策導向和行政需求，更很難避免會影響公眾利益，產生社會效果。故而，此類合同已突破民事訴訟私權利范疇，應納入行政訴訟管轄范圍。
筆者認為，到底選擇哪種方式，主要應遵循“兩個原則”。
其一，遵循“行政協議法定范圍”原則。
《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2023〕17號）第二條和第三條從正反兩個方面界定并限定了“行政協議”的法定范圍。
即“政府特許經營協議；土地、房屋等征收征用補償協議；礦業權等國有自然資源使用權出讓協議；政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議；符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議；其他行政協議”才屬于行政協議受案范圍。
而因“行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議、行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議”提起訴訟的，則不屬于行政訴訟的受案范圍。
鑒于在司法實踐中司法解釋的效力接近于法律，因此，在選擇訴訟方式時，有必要根據協議內容形式進行區分，符合法定“行政協議”范疇的合同，應采取行政訴訟，反之，則一般而言只能選擇民事訴訟。
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對于不屬于法定“行政協議”范圍內的案件，如選擇提起行政訴訟，存在被法院裁定駁回起訴的可能性；而司法實踐中，有些看似應屬于“行政協議”的案件，仍有按民事訴訟處理的情況，案由則多為合同糾紛等。
此外，需要注意的是，對于國有土地使用權出讓合同或建設用地使用權出讓這類合同，是否包含于礦業權等國有自然資源使用權出讓協議，是否屬于行政協議，目前法律界爭議較大，不同層級人民法院對其性質認定不一，甚至最高人民法院的判例也有一定出入。
故而，對此種類型合同選擇訴訟的方式，需慎之又慎。據筆者觀察，其實質要件仍在于涉案合同是否關系到公共利益，是否屬于行政行為達到特定行政目的而簽訂。
并非行政機關的所有行為均關系公共利益，行政法對公共利益的界定應有限制，并非無限擴張。有些土地使用權其實并非如灘涂、河流、森林、礦業等自然資源在處置時涉及廣泛公共利益，其招、拍、掛程序，更多是價高者得，資源優化配置的市場行為，一些商業用途用地也主要基于商業發展考量，其出讓也僅直接關系部分人利益，而非公共利益。
此時，此類糾紛本質上是民事行為，不受行政法調整，應按民事訴訟調整為宜；而當土地使用權出讓涉及社會安定、民生工程領域時，此時政府是出于特定行政目的、追求特定行政效果而達成的協議，而在協議簽訂和履行中，該協議也不得不受這些行政法律、法規和政策性文件的調整和影響，此時的協議因具有前述行政性質，應屬于行政協議，并按行政訴訟處理為宜。
其二，遵循“自身證據、法律優勢最大化”原則。
參考司法實踐，對于法定范疇內的行政協議糾紛案件，有提起民事類訴訟，案由如合同糾紛；有提起行政類訴訟，如行政協議糾紛，均有法院受理并進行審理之案例。
因此，筆者認為，在選擇民事處理還是行政處理時，應綜合考慮雙方證據、有關法律和政策性文件，綜合分析對自身最有利路徑而定。
比如，從法律層面講，雖然行政機關在行政訴訟中有較重的初始舉證責任，但其作為行政機關，相較于合同相對方卻在涉及行政協議制定和履行的行政法律、法規、政策性文件的掌握和解讀上具有天然優勢。
而民事訴訟層面，雖然此時非行政主體需要依據“誰主張、誰舉證”原則就其所主張事實承擔舉證責任，但在行政協議的內容、履行上的解讀權上卻是和行政主體具有相對平等的地位。故對行政協議糾紛以民事訴訟還是行政訴訟作為爭議解決方式，宜秉持己方證據和法律優勢最大化原則。
通過上述兩個原則，可以較好的從形式和實質兩個層面，對行政協議糾紛的訴訟方式選擇上進行訴訟風險把控，望對讀者有參考作用。
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