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文 / 李 晉
核心觀點：《食品安全法》及《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》未規定一般銷售者（主要指：非統一采購配送經營模式的商場、超市、便利店）購進食用農產品需要查驗“合格證明文件”，而出具及查驗“合格證明文件”又是保證食用農產品質量安全的重要監管手段。2023年9月新修訂的《農產品質量安全法》從法律層面首創了出具食用農產品承諾達標合格證制度，該項制度的確立讓監管部門在從“農田到餐桌”全鏈條監管中有了現實抓手，而根據《食品安全法》規定食用農產品的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定，所以一般銷售者購進食用農產品應當查驗食用農產品承諾達標合格證，未查驗的視為未履行食用農產品進貨查驗義務。
在食用農產品抽檢不合格案件中，執法人員經常會碰到銷售者反映自己購進食用農產品時，索要了供貨商身份信息及購貨憑證，而由于供貨商不能提供檢驗報告等合格證明文件，所以無從知曉購進貨品是否合格（符合食品安全標準），自己不存在主觀過錯應該予以免責。食用農產品的進貨查驗是否必須查驗“合格證明文件”關系到銷售者是否履行了進貨查驗義務，也決定著是否可以免予處罰，而實踐中執法人員對于是否需要查驗“合格證明文件”爭議較大。下面筆者將通過對現有法律規范的分析，以及結合2023年9月新修訂的《農產品質量安全法》（以下簡稱“新農安法”）中關于食用農產品承諾達標合格證制度的創設，對于銷售者購進食用農產品如何查驗“合格證明文件”進行探討。
《食品安全法》關于查驗購進食用農產品“合格證明文件”的規定
《食品安全法》第五十三條規定食品經營者采購食品，應當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明（以下稱合格證明文件）。筆者認為第五十三條中的食品指的是生產加工類食品而不是食用農產品，《食品安全法》第六十五條才是對食品農產品銷售者進貨查驗義務的特別規定，而該條款未規定“合格證明文件”的查驗。
首先從歷史沿革看，2009年實施的《食品安全法》對于食品經營者采購食品，規定了應當查驗供貨者的許可證和食品合格證明文件，而對于采購食用農產品的進貨查驗卻未做規定。2023年修訂的《食品安全法》則首次出現了食用農產品進貨查驗制度的規定，內容與現行的《食品安全法》第六十五條基本一致。參考袁杰、徐景和主編的《〈中華人民共和國食品安全法〉釋義》（2023版）關于第六十五條的解釋，《食品安全法》對一般的食品經營者規定了進貨查驗記錄制度，要求食品經營者采購食品，應當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明。考慮到食用農產品不同于一般的加工食品，具有鮮活易腐、保質期短、不經過工業加工等特點，無法適用上述一般食品經營者進貨查驗記錄制度的規定，所以本條專門對銷售食用農產品的進貨查驗記錄制度作了特別規定，以適應對食用農產品市場銷售管理的需要。由此可見，2023版《食品安全法》新增的第六十五條是對舊版缺失的食用農產品經營者進貨查驗義務的補充。
其次從條款設置看，《食品安全法》第一百二十六條就食品生產經營者和食用農產品銷售者違反進貨查驗義務分別列出了罰則，如果第五十三條是對包括食用農產品銷售者在內的所有食品生產經營者進貨查驗制度的概括規定，則無需如此設置處罰條款。
《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》關于查驗購進食用農產品“合格證明文件”的規定
《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第十二條要求集中交易市場開辦者應當查驗并留存入場銷售者銷售的食用農產品的合格證明文件。對于無法提供合格證明文件的則規定集中交易市場開辦者應當進行抽樣檢驗或者快速檢測。而對于一般銷售者采購食用農產品的查驗義務只在第二十六條做了概括性規定，要求應當按照規定查驗相關證明材料，但對于相關證明材料是否包含“合格證明文件”則沒有進一步明確。
有觀點認為可以參照《辦法》對于集中交易市場開辦者查驗義務的規定推出一般銷售者也需要查驗供貨者的合格證明文件。筆者認為此處不能適用類推，首先兩者概念不同。《辦法》第五十七條規定食用農產品集中交易市場開辦者，指依法設立、為食用農產品交易提供平臺、場地、設施、服務以及日常管理的企業法人或者其他組織。而參考《辦法》第二條關于食用農產品市場銷售的定義，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品的活動。由兩者的定義可以看出，集中交易市場開辦者不是食用農產品的銷售者，而是為銷售者提供經營條件的“服務者”。其次兩者的責任和義務不同，由于利用集中交易市場銷售食品的現象比較普遍，一旦出現銷售不合格食品的情況，則會危及公眾身體健康和生命安全，是重點監管區域。并且他們是距離入場食品經營者最近、最直接的監督者，能夠發揮食品安全監管部門難以發揮的監管作用。所以《食品安全法》第六十一條專門就集中交易市場開辦者的責任和義務做出了規定，《辦法》也對于其應該承擔的責任和義務做出區別于一般銷售者的單獨設置。
《農產品質量安全法》關于出具食用農產品“合格證明文件”的規定
查驗合格證明文件的目的是保證食用農產品的質量安全，根據《農業部食品藥品監管總局關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》（農質發〔2023〕14號），農業部門和食品藥品監管部門共同建立以食用農產品質量合格為核心內容的產地準出管理與市場準入管理銜接機制。其中特別提到食品藥品監管部門要將查驗農業行政主管部門認可的作為食用農產品產地準出基礎條件的質量合格證明作為食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業的基本條件。所以銷售者采購食用農產品，還應當查驗農業行政主管部門認可的質量合格證明（合格證明文件）。
為落實上述《意見》要求，農業部門相繼印發了《農業部關于開展食用農產品合格證管理試點工作的通知》（農質發〔2023〕11號）和《農業農村部關于印發〈全國試行食用農產品合格證制度實施方案〉的通知》（農質發〔2023〕6號），要求在全國范圍內試行出具食用農產品合格證，但是由于上述兩個《通知》都屬于部門規范性文件缺乏法律效力，且未與市場監管部門做好市場準入的銜接，所以查驗食用農產品合格證不能作為進貨查驗的強制要求。
2023年農業農村部發布了《農業農村部辦公廳關于加快推進承諾達標合格證制度試行工作的通知》（農辦質〔2023〕16號），文件強調通過推進食用農產品承諾達標合格證制度，可以有效督促種植養殖生產者落實主體責任，構建以合格證為核心的農產品質量安全監管新模式，逐步建立完善以承諾達標合格證為載體的食用農產品產地準出、市場準入銜接機制，實現食用農產品從“農田到餐桌”全過程質量安全追溯。隨著“新農安法”的出臺，在法律層面落實了出具承諾達標合格證制度，在產地準出環節構建了以食用農產品承諾達標合格證制度為抓手的新農產品質量安全監管方式。
“新農安法”規定《食品安全法》對食用農產品的市場銷售已經作出規定的，應當遵守其規定，所以對于食用農產品的市場銷售應該首先適用《食品安全法》。但是本文所討論的查驗“合格證明文件”的問題，在《食品安全法》及相關規章中均無明確規定，而出具“合格證明文件”是實現食用農產品質量安全控制的必然要求。根據《食品安全法》規定食用農產品的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定，所以應當查驗“新農安法”要求農產品生產經營者出具的食用農產品承諾達標合格證。
綜上所述，2023年1月1日起銷售者購進食用農產品需要查驗農產品生產企業、農民專業合作社、從事農產品收購的單位或者個人按規定開具的承諾達標合格證。未查驗的，屬于未按規定查驗相關證明材料，未履行食用農產品進貨查驗義務，不能免于處罰。
“新農安法”進一步厘清了市場監管部門和農業部門在食用農產品市場銷售環節以及質量安全管理中的職責邊界，尤其是在《食品安全法》對于食用農產品的質量安全監管缺乏明確規定時，《農產品質量安全法》可以作為有效的補充，從而證明了“新農安法”在從“農田到餐桌”全鏈條監管中的重要地位。
（作者單位：北京市東城區市場監督管理局）
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