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【裁判要旨】
行政機關作出的責令限期改正行為不屬于行政處罰，而系附屬于罰款處罰的行政命令，系要求違法行為人通過作為或不作為的方式停止或糾正違法行為，恢復被侵害的行政管理秩序，本身不具有懲戒性或侵益性。故雖然行政機關未在處罰決定中對當事人改正違法行為的期限、形式予以明確，內容確有欠缺，予以指正，但不能據此認定該責令限期改正的行政命令構成違法，亦不足以導致行政機關依法作出的罰款處罰被確認違法或撤銷。
【裁判文書】
北京市第一中級人民法院
行 政 判 決 書
(2023)京01行終654號
上訴人（一審原告）北京安捷鑫德混凝土有限公司，住所地北京市昌平區東小口鎮半截塔村東。
被上訴人（一審被告）北京市昌平區生態環境局，住所地北京市昌平區科技園區白浮泉路15號。
被上訴人（一審被告）北京市昌平區人民政府，住所地北京市昌平區政府街19號。
上訴人北京安捷鑫德混凝土有限公司（以下簡稱安捷鑫德公司）因訴北京市昌平區生態環境局（以下簡稱區生態環境局）責令限期改正、罰款及北京市昌平區人民政府（以下簡稱昌平區政府）行政復議案，不服北京市昌平區人民法院（2023）京0114行初120號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2023年9月17日公開開庭審理了本案。安捷鑫德公司的委托代理人張春生，區生態環境局的委托代理人趙爽、富堯，昌平區政府的委托代理人龐云輝、田旭東到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院查明：2023年8月3日，區生態環境局執法人員到安捷鑫德公司位于北京市昌平區東小口鎮半截塔村東的實際經營地址進行現場檢查并拍攝現場檢查照片。區生態環境局經檢查發現，安捷鑫德公司廠區內建有三臺混凝土攪拌機組，其中位于廠區內西北側的一臺攪拌機組于2011年3月建成并投入使用，該機組屬于環境影響評價報告表項目，至今未辦理驗收手續。因認為前述違法行為涉嫌違反驗收制度，區生態環境局于當日依據《建設項目環境保護管理條例》第十九條第一款的規定予以立案。2023年8月11日，區生態環境局對安捷鑫德公司的委托代理人富玉麗進行詢問并制作《調查詢問筆錄》。根據該筆錄記載，安捷鑫德公司認可其公司共有三組攪拌機組，其中的兩臺機組于2003年3月31日取得了昌環保管字[2003]271號審批批復，于2011年4月15日取得了昌環保驗字[2011]0056號驗收批復，位于廠區內西北側的攪拌機組即涉案機組在工作時會產生粉塵，其已經安裝并使用了布袋式除塵器，但涉案機組未辦理環境影響評價審批手續和環境影響評價驗收手續。
2023年8月19日，區生態環境局對安捷鑫德公司作出昌環罰告字﹝2023﹞509號《行政處罰事先聽證告知書》，告知安捷鑫德公司認定的事實、適用的法律依據、擬處罰的內容，應享有的陳述、申辯及聽證等權利。安捷鑫德公司于2023年8月24日收到該告知書后，在規定期限內未提出陳述、申辯的意見，亦未申請聽證。2023年9月7日，區生態環境局進行集體討論并形成記錄。同日，區生態環境局對安捷鑫德公司作出昌環罰字﹝2023﹞509號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），決定：責令限期改正，處以罰款人民幣三十五萬元整。2023年9月10日，區生態環境局向安捷鑫德公司直接送達被訴處罰決定。
安捷鑫德公司不服該處罰決定，于2023年11月3日向昌平區政府申請行政復議。昌平區政府受理后，于2023年11月6日將《行政復議答復通知書》、行政復議申請書副本及相關材料送達至區生態環境局。區生態環境局于2023年11月13日提交《行政復議答復書》及相關證據材料。因認為案件情況復雜，昌平區政府于2023年12月30日作出《行政復議延期通知書》，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法）第三十一條第一款的規定，延長案件審理期限30日，并于2023年12月31日向區生態環境局直接送達，向安捷鑫德公司郵寄送達。昌平區政府經書面審查，于2023年1月11日作出昌政復決字[2023]347號《行政復議決定書》（以下簡稱被訴復議決定），維持了區生態環境局作出的被訴處罰決定。該復議決定于2023年1月12日向區生態環境局直接送達，于同日向安捷鑫德公司郵寄送達。安捷鑫德公司仍不服，提起行政訴訟，請求確認區生態環境局對安捷鑫德公司作出的責令限期改正、處以罰款人民幣三十五萬元的行政行為違法，并予以撤銷；撤銷昌平區政府對安捷鑫德公司作出的被訴復議決定。
另查明，安捷鑫德公司成立于2002年12月16日，住所地位于北京市昌平區東小口鎮半截塔村東。經營范圍為制造混凝土；普通貨運；貨物專用運輸；專業承包；銷售混凝土、鋼材、建筑材料、橡膠制品、陶瓷制品、裝飾材料、五金交電、化工產品（不含一類易制毒化學品）、機械電子設備；租賃建筑器材。
2003年3月12日，安捷鑫德公司編制《報告表》，其中，根據《報告表》工程內容及規模一欄記載，安捷鑫德公司將在昌平區東小口鎮半截塔村東建設一座中小型商品混凝土攪拌站，攪拌站的建設內容是新建兩套混凝土攪拌機組，主要設備包括混凝土攪拌機組兩套。
2003年3月31日，原北京市昌平區環境保護局作出昌環保管字[2003]271號《關于“北京安捷鑫德混凝土有限公司”建設項目環境影響報告表審查的批復》，批復的主要內容包括：一、根據《報告表》結論，同意在昌平區東小口鎮半截塔村東進行建設。二、要嚴格按照《報告表》評價的結論和建議進行經營和管理。三、環保要求包括，1.嚴格遵守國家環境保護有關政策和法律法規要求。2.廠界噪聲要達到國家《工業企業廠界噪聲標準》（GB12348-90）中規定的一類區標準。3.禁止使用任何燃煤設備。燃油鍋爐外排廢氣執行《鍋爐污染物合排放標準》（DB11/139-2002）中的燃油鍋爐排放標準。4.生產設備的清洗水不允許外排，要經過處理后回用。外排廢水要達到《北京市水污染物排放標準》中的二級新建標準。5.廢氣、粉塵排放必須達到《大氣污染物綜合排放標準》（GB16297-1996）中的二級排放標準。6.此項目嚴格執行“三同時”制度，達到上述要求，經環保驗收合格后，方可正式投入生產。
2011年4月15日，原北京市昌平區環境保護局對安捷鑫德公司作出昌環保驗字[2011]0056號《關于北京安捷鑫德混凝土有限公司竣工環境保護設施驗收的批復》，主要內容為：一、根據原北京市昌平區環境保護局“關于北京安捷鑫德混凝土有限公司建設項目環境影響報告表審查的批復”要求，經現場檢查，此項目位于北京市昌平區東小口鎮半截塔村東，廢水排放達到北京市《水污染物排放標準》（DB11/307-2005）中排入地表水體及其匯水范圍的水污染物排放限值（JC2011HP0068號）；廢氣排放達到北京市《大氣污染物綜合排放標準》（DB11/501-2007）中相關限值（HP2010-0659號）；廠界噪聲排放達到國家《工業企業廠界環境噪聲排放標準》（GB12348-2008）中1類標準（HP2010-0658號）；固體廢物排放符合《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的相關規定。二、此項目符合北京安捷鑫德混凝土有限公司建設項目環境影響報告表審查的批復（昌環保審字[2003]271號）要求，同意安捷鑫德公司建設項目環境保護設施進行竣工驗收。三、項目驗收后納入環境管理，依法進行排污申報登記，加強環保設施運行管理，確保各項污染物穩定達標排放。四、根據昌政辦發[2010]37號文件，及昌平區住房城鄉建設委“昌平區預拌混凝土攪拌站治理整合實施方案”，此項目為階段保留項目，此批復有效期至2023年。
一審法院認為：依據《中華人民共和國環境保護法》的相關規定，區生態環境局作為環境保護主管部門，對轄區內的環境保護工作具有監管的法定職責。《建設項目環境保護管理條例》第二十條第一款規定，環境保護行政主管部門應當對建設項目環境保護設施設計、施工、驗收、投入生產或者使用情況，以及有關環境影響評價文件確定的其他環境保護措施的落實情況，進行監督檢查。因此，區生態環境局具有對安捷鑫德公司的違法行為依法查處的職權。
依據行政復議法第十二條第一款的規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。本案中，昌平區政府作為區生態環境局的本級人民政府，具有受理安捷鑫德公司所提復議申請并作出決定的法定職責。
《建設項目環境保護管理條例》第十五條規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。該條例第十九條規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。前款規定的建設項目投入生產或者使用后，應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定開展環境影響后評價。該條例第二十三條第一款規定，違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。
本案中，涉案項目屬于金屬制品加工制造類，按照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（2008年10月1日起施行）的規定，屬于需要編制環境影響報告表的項目。根據區生態環境局提交的《現場檢查（勘驗）筆錄》、現場照片、《調查詢問筆錄》等證據，可以證明該項目于2011年3月建成并投入使用，且該項目配套建設的環境保護設施未經驗收，建設項目已經投入生產，違反了上述規定。區生態環境局對安捷鑫德公司的前述違法行為，在履行了立案、調查取證、詢問、集體討論等程序，并向安捷鑫德公司告知了對其所作處罰決定認定的事實、理由、依據及享有的權利后，對其責令限期改正，處以罰款人民幣三十五萬元，程序合法、認定事實清楚、適用法律正確，處罰幅度適當。
安捷鑫德公司關于其對需要配套建設的環境保護設施的設計方案在整個建設項目建設之初就考慮了后續擴建情形，現已經建成并經驗收合格，現有環保設施足以滿足公司現有全部生產需要；區生態環境局應考慮現有環保設施是否滿足后續增產部分進行驗收以確定合格，進而確定是否對環境造成危害，給予其補辦行政許可的機會；區生態環境局不應處罰，處罰違法的主張。一審法院認為，一方面，根據本案查明的事實，安捷鑫德公司已經取得的建設項目環境影響評價批復及環境保護設施驗收批復，并非針對涉案項目作出，且其對于現有環保設施足以滿足公司現有全部生產需要的事實亦未提交任何證據予以佐證；另一方面，根據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款之規定，對于需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用的違法行為，環境保護行政主管部門一經查實即應當做出罰款的處罰，該違法行為是否造成危害后果并非是否罰款的考量要件。故安捷鑫德公司的前述主張缺乏事實和法律根據，法院不予支持。
安捷鑫德公司關于其增大生產設施的行為已經超過二年的行政處罰追溯期限的主張，一審法院認為，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第二十九條規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。原環境保護部作出的環政法函〔2023〕31號《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》第二條第三項明確規定，建設項目違反環保設施“三同時”驗收制度投入生產或者使用期間，由于違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態，因此，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環保部門仍可以對違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。本案中，區生態環境局系針對安捷鑫德公司于2011年增大生產規模，配套建設的環境保護設施未經驗收，建設項目已經投入生產，即違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為進行處罰，而根據《現場檢查（勘驗）筆錄》、現場檢查照片、《調查詢問筆錄》等證據，前述違法行為自2011年以來持續存在，至區生態環境局對該公司進行檢查之日止仍未終了，故區生態環境局對其依法予以查處并無不當，安捷鑫德公司的該項主張沒有事實和法律根據，法院亦不予支持。
安捷鑫德公司關于區生態環境局度對其作出的罰款處罰過重的主張，一審法院認為，安捷鑫德公司的涉案項目于2011年3月建成，未經驗收即投入使用，且未報批環評，區生態環境局按照京環發〔2023〕20號《北京市生態環境行政處罰自由裁量基準》確定的裁量基準，根據違法行為的事實、性質、情節等因素，在法定處罰幅度內，對安捷鑫德公司作出罰款人民幣三十五萬元的處罰，處罰幅度并無不當，法院予以支持。
安捷鑫德公司關于區生態環境局對其作出的責令限期改正行為的期限不明確、方式不具體，故被訴處罰決定應予撤銷的主張，一審法院認為，區生態環境局在本案中作出的責令限期改正行為不屬于行政處罰，而系附屬于被訴罰款處罰的行政命令，系要求違法行為人通過作為或不作為的方式停止或糾正違法行為，恢復被侵害的行政管理秩序，本身不具有懲戒性或侵益性。故雖然區生態環境局未在被訴處罰決定中對安捷鑫德公司改正違法行為的期限、形式予以明確，內容確有欠缺，予以指正，但不能據此認定該行政命令構成違法，亦不足以導致區生態環境局依法作出的罰款處罰被確認違法或撤銷。
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十五條第一款規定，復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議決定的合法性。本案中，昌平區政府針對安捷鑫德公司的復議申請，履行了受理、審查，作出復議決定、依法送達等復議程序，作出的被訴復議決定程序合法，結論并無不當，法院予以支持。
綜上，區生態環境局作出的被訴處罰決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序，處罰額度適當。昌平區政府針對安捷鑫德公司的行政復議申請履行了受理、調查、處理等程序，履行程序合法，對此法院予以支持。安捷鑫德公司要求撤銷上述處罰決定及復議決定的理由不能成立，法院不予支持。依據行政訴訟法第六十九條、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十六條第一款之規定，一審法院判決駁回了安捷鑫德公司的全部訴訟請求。
安捷鑫德公司不服一審判決，上訴至本院，請求撤銷一審判決；撤銷被訴處罰決定和被訴復議決定；訴訟費用由被上訴人承擔。主要上訴理由為：一、被訴處罰決定違法，上訴人行為不應處罰。上訴人對需要配套建設的環境保護設施的設計方案在整個建設項目建設之初就考慮了后續擴建情形，現已經建成、并經驗收合格，足以滿足公司現有全部生產需要。被上訴人完全就是為了配合東小口鎮的企業拆遷騰退工作，作出的行政行為。二、“罰款人民幣三十五萬元整”明顯不當。公司增大的生產規模非常小，長達9年的時間未予糾正，現突然作出被訴處罰決定缺乏連續性。所以，區生態環境局認可上訴人的增大生產設施行為，或者屬于行政處罰法第二十九條所規定的已經超過兩年沒有發現的情形。原環境保護部作出的環政法函〔2023〕31號《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》不屬于行政法規、規章，一審判決予以引用，以環保設施違反“三同時”制度，適用法律錯誤。三、區生態環境局濫用權力，選擇性執法。該局違規審批新建混凝土攪拌站，且整個昌平區原有混凝土攪拌站普遍存在未經驗收擴建情形，但卻選僅對上訴人執法。四、“限期改正”是典型的行政行為，一審法院不認可屬于行政行為，于法不通。五、涉案地面建筑已基本拆除完畢，包括處罰所針對的生產線，被訴處罰決定不再具有事實根據。六、一審法院認定事實不清。沒有證據證明涉案機組投入使用。
區生態環境局、昌平區政府同意一審判決，請求予以維持。
安捷鑫德公司未在法定舉證期限內向一審法院提交證據。
區生態環境局在法定舉證期限內向一審法院提交以下證據：1.執法人員執法證，證明承辦本案的執法人員具有行政執法資格。2.安捷鑫德公司營業執照副本復印件；3.法定代表人身份證復印件；4.授權委托書和受托人身份證復印件；證據2-4證明安捷鑫德公司是適格的被處罰主體。5.《現場檢查（勘驗）筆錄》及現場照片；6.環境違法行為立案審批表；7.《調查詢問筆錄》；8.昌環罰告字〔2023〕509號《行政處罰事先聽證告知書》；9.《送達回證》（行政處罰事先聽證告知書）；10.行政處罰集體討論記錄；11.《送達回證》（行政處罰決定書）；12.《送達回證》（行政處罰繳款書）；13.《送達回證》（行政處罰繳款書）；證據5-13證明被告區生態環境局依法作出《行政處罰決定書》，認定事實清楚、證據確鑿，適用法律法規正確，程序合法正當。14.昌環保管字〔2003〕271號《關于“北京安捷鑫德混凝土有限公司”建設項目環境影響報告表審查的批復》；15.昌環保驗字[2011]0056號《關于北京安捷鑫德混凝土有限公司竣工環境保護設施驗收的批復》；證據14、15證明安捷鑫德公司此前的環境影響評價審批及驗收文件中，不包含位于廠區西側的第三臺攪拌機組。
昌平區政府在法定舉證期限內向一審法院提交以下證據：第一組證據：安捷鑫德公司復議時提交的材料，1.行政復議申請書；2.證據目錄及證據；該組證據證明安捷鑫德公司向昌平區政府提出書面復議申請，并提供相關證據證明其復議請求。第二組證據：昌平區生態環境局提交的復議材料，3.行政復議答復書；4.法律依據；5.證據目錄及證據；該組證據證明區生態環境局在法定時限內提交了書面答復，以及證實答復內容的證據。第三組證據：昌平區政府履行行政復議職責的材料，6.《行政復議答復通知書》，證明昌平區政府受理安捷鑫德公司復議申請后制作通知書，要求昌平區生態環境局提供書面答復和材料；7.《送達回證》，證明2023年11月6日，區生態環境局收到《行政復議答復通知書》；8.《行政復議延期通知書》，證明昌平區政府依法延長案件審理期限30日；9.《送達回證》、郵寄單及回執，證明《行政復議延期通知書》依法送達復議當事人。10.被訴復議決定；11.《送達回證》、郵寄單及回執，證據10、11證明被訴復議決定依法送達復議當事人，安捷鑫德公司于2023年1月12日簽收郵件。
一審法院認證如下：昌平區政府提交的證據10系本案被訴復議決定，不能作為證據使用；區生態環境局提交的全部證據、昌平區政府提交的其他證據符合提供證據的形式要求，具有內容真實性、來源合法性及與本案的關聯性，予以采納。
二審期間，安捷鑫德公司向本院提交如下證據：1.照片兩張，拍攝時間是2023年8月中旬，證明上訴人被昌平區政府列為拆遷整頓范圍，最后不得不將地上物拆除，拆除行為現在已經接近尾聲。2.函件兩份，第一份是2023年5月7日的《停電通知書》，證明政府為了騰退工作進展，安排相關部門對上訴人持續進行停電、停水措施，導致上訴人不得不配合政府的工作，被訴處罰決定是為促使上訴人拆除建筑物；第二份是2023年1月27日《北京市昌平區東小口鎮半截塔村民委員會關于開展安捷鑫德攪拌站非宅騰退相關工作的函》，證明上訴人被列入拆遷騰退范疇，村委會受鎮政府的安排出具的工作。經庭審質證，區生態環境局認為證據1不屬于新證據，且與本案無關，證據2與本案無關；昌平區政府不認可上述證據的真實性、關聯性。
經審查，本院同意一審法院關于證據的認證意見。另，上訴人二審期間向本院提交的證據與本案被訴行為審查無關，本院不予采納。
本院經審查認定的事實與一審法院一致，對一審法院認定的事實予以確認。
本院認為：關于區生態環境局、昌平區政府分別具有作出被訴處罰決定、復議決定的法定職責之認定，本院同意一審判決意見。
根據在案證據可以認定，被訴處罰決定所針對涉案廠區內西北側一臺攪拌機組于2011年3月建成并投入使用，但未辦理環境影響評價審批手續，亦未經環境影響評價驗收，違反《建設項目環境保護管理條例》第十五條、第十九條之規定。故，區生態環境局經法定程序根據該條例第二十三條第一款對上述違法行為作出被訴處罰決定，程序合法、認定事實清楚、適用法律正確，處罰幅度適當。昌平區政府作出被訴復議決定程序合法，結論亦無不當。上訴人關于不應適用原環境保護部作出的環政法函〔2023〕31號《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》第二條第三項之主張。該規定系國務院環境保護主管部門結合環境保護具體工作對行政處罰具體問題作出的意見，雖然不是法律法規規章，但屬于行政規范性文件，在不違反上位法的情形下，一審法院適用并無不當。上訴人關于超過行政處罰法所規定追溯時效不應處罰及“限期改正”之異議，本院同意一審法院意見，不再贅述。上訴人其他上訴主張明顯不能成為其不應接受處罰的理由，本院不予采納。
綜上，一審判決駁回上訴人的訴訟請求正確，本院予以維持。上訴人的上訴理由均不能成立，其上訴請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由上訴人北京安捷鑫德混凝土有限公司負擔（已交納）。
本判決為終審判決。
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