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【裁判要旨】

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”以及《行政許可法》第四十七條“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證”的規(guī)定，行政機關(guān)在作出工程規(guī)劃許可決定前，應(yīng)當查明該行政許可是否直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系。有重大利益關(guān)系的，應(yīng)當依法告知申請人及相關(guān)利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。利害關(guān)系人在法定期限內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當依法組織聽證。否則，屬于重大違反法定程序的行政行為。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）最高法行申4760號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：河南省漯河市永冠房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。住所地：河南省漯河市源匯區(qū)湘江西路164號。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省漯河市人民政府。住所地：河南省漯河市淮河路10號。

法定代表人：劉尚進，該市人民政府市長。

委托訴訟代理人：鄭義龍，該市人民政府工作人員。

被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：河南省漯河市國慶氧氣廠。住所地：河南省漯河市源匯區(qū)漯舞路南段166號。

法定代表人：岳國慶，該廠廠長。

再審申請人河南省漯河市永冠房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱永冠房地產(chǎn)公司）因訴河南省漯河市人民政府（以下簡稱漯河市政府）行政復(fù)議決定一案，不服河南省高級人民法院(2023)豫行終1462號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員李小梅、審判員閻巍、審判員聶振華組成合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

再審申請人永冠房地產(chǎn)公司以漯河市政府作出的漯政復(fù)[2023]54號行政復(fù)議決定侵犯其合法權(quán)益為由，向河南省許昌市中級人民法院提起訴訟，請求撤銷被訴行政復(fù)議決定書。

河南省許昌市中級人民法院（以下簡稱一審法院）一審查明：河南省漯河市國慶氧氣廠（以下簡稱國慶氧氣廠）系生產(chǎn)危險化學(xué)品企業(yè)，始建于1993年，占地面積約6.67畝,南北長約110米,東西寬約40米。2023年9月30日，漯河市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（以下簡稱漯河規(guī)劃局）為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)建字第411100202300072號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，項目名稱：永冠湘江路住宅小區(qū)（二期），建設(shè)位置：漯舞路。涉案建筑名稱：4號樓，建筑數(shù)量1棟，建筑總高57.7米，建筑層數(shù)16，建筑面積10127.6平方米。國慶氧氣廠不服，向漯河市政府申請復(fù)議漯河規(guī)劃局為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。漯河市政府于2023年10月24日作出漯政復(fù)[2023]95號《行政復(fù)議決定書》，確認漯河規(guī)劃局為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)建字第411100202300072號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的行為違法。國慶氧氣廠不服，向周口市中級人民法院提起行政訴訟，要求撤銷漯政復(fù)[2023]95號《行政復(fù)議決定書》。該院經(jīng)審理作出（2023）周行初字第29號行政判決，駁回了國慶氧氣廠的訴訟請求。國慶氧氣廠仍然不服，上訴至河南省高級人民法院，該院經(jīng)審理認為涉案的建設(shè)工程規(guī)劃許可程序違法，漯河規(guī)劃局于2023年審查永冠房地產(chǎn)公司提出的建設(shè)規(guī)劃許可時，就已經(jīng)知道國慶氧氣廠和永冠房地產(chǎn)公司4號樓的建設(shè)之間具有重大利益關(guān)系。因此，永冠房地產(chǎn)公司于2023年7月重新提出行政許可后，漯河規(guī)劃局未告知國慶氧氣廠享有要求聽證的權(quán)利，即為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)涉案行政許可證，顯屬程序違法。另認為被訴行政復(fù)議決定適用法律錯誤，本案中是否對涉案規(guī)劃許可證加以撤銷，只會影響到涉案規(guī)劃許可證批準建設(shè)的住宅樓和物業(yè)用房存在的合法性，而與公共利益無關(guān)，故應(yīng)予糾正。綜上，河南省高級人民法院于2023年10月16日作出（2023）豫法行終字第00236號行政判決，撤銷周口市中級人民法院作出的（2023）周行初字第29號行政判決，撤銷漯河市政府作出的漯政復(fù)（2023）95號行政復(fù)議決定，責(zé)令漯河市政府60日內(nèi)重新作出行政行為。2023年11月2日，河南省高級人民法院作出豫高法建[2023]14號《司法建議書》，要求漯河市政府在重新處理行政復(fù)議案件時，要高度重視本案涉及的重大安全隱患問題，平衡涉訴各方的利益，妥善解決本案爭議。2023年11月20日，漯河市政府決定恢復(fù)涉案行政復(fù)議案件的審理。2023年5月30日，周口市中級人民法院作出（2023）周法執(zhí)通字第67號《執(zhí)行通知書》，要求漯河市政府履行（2023）豫法行終字第00236號行政判決義務(wù)。漯河市政府經(jīng)重新調(diào)查后，于2023年6月21日作出漯政復(fù)[2023]54號行政復(fù)議決定，認為：一、漯河規(guī)劃局為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的行政行為程序違法。二、涉案《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》應(yīng)當予以部分撤銷。決定：撤銷漯河規(guī)劃局為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)的建字第411100202300072號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》中有關(guān)4號住宅樓的行政許可。永冠房地產(chǎn)公司不服，遂提起本案訴訟，請求判決撤銷漯政復(fù)[2023]54號行政復(fù)議決定。另查明，2023年11月18日經(jīng)現(xiàn)場勘驗，涉案行政許可的4號住宅樓的建設(shè)已竣工并預(yù)售中。

一審法院認為:《中華人民共和國行政許可法》第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證。”《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：……3、違反法定程序的；……”本案中，漯河規(guī)劃局在審查永冠房地產(chǎn)公司的行政許可申請時，未向重大利益關(guān)系人，即國慶氧氣廠履行告知享有要求聽證權(quán)利的義務(wù)，違反了法定程序。根據(jù)上述法律規(guī)定，應(yīng)當予以撤銷。但鑒于涉案規(guī)劃許可行為與國慶氧氣廠有利益關(guān)系的僅涉及4號住宅樓的建設(shè)，因此，漯河市政府作出部分撤銷行政復(fù)議的決定，事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。關(guān)于永冠房地產(chǎn)公司4號住宅樓行政許可被撤銷的后續(xù)問題，永冠房地產(chǎn)公司可請求漯河規(guī)劃局對申報材料重新進行審查，并在履行法定告知程序的基礎(chǔ)上，重新作出是否許可的決定。許昌市中級人民法院作出(2023)豫10行初122號行政判決，駁回永冠房地產(chǎn)公司的訴訟請求。

永冠房地產(chǎn)公司不服一審判決，向河南省高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，支持其一審訴訟請求。

河南省高級人民法院查明的事實與一審法院判決認定的事實基本一致。

河南省高級人民法院二審認為：依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第四十七條之規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證。”漯河規(guī)劃局審查永冠房地產(chǎn)公司的行政許可申請時，應(yīng)依據(jù)法律的規(guī)定通知相應(yīng)的利害關(guān)系人參加聽證。根據(jù)已經(jīng)查明的事實以及河南省高級人民法院作出的（2023）豫法行終字第00236號行政判決認定的事實，漯河規(guī)劃局在2023年審查永冠房地產(chǎn)公司就涉案小區(qū)提出的建設(shè)規(guī)劃許可時，已應(yīng)國慶氧氣廠的申請，舉行過聽證會，并因此未許可涉案小區(qū)4號樓的建設(shè)。在2023年7月，永冠房地產(chǎn)公司重新提起行政規(guī)劃許可申請后，漯河規(guī)劃局雖然對擬許可事項進行公示，但對于已經(jīng)明確的利害關(guān)系人國慶氧氣廠，并沒有告知其享有要求聽證的權(quán)利，故漯河規(guī)劃局為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)的行政許可違反法定程序，漯河市政府以漯河規(guī)劃局頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的行為程序違法而予以部分撤銷并無不當。原審判決維持漯河市政府作出的被訴復(fù)議決定認定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持，永冠房地產(chǎn)公司的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

永冠房地產(chǎn)公司不服一、二審判決，向本院申請再審，請求依法撤銷一、二審判決，依法再審。主要事實和理由為：第一，再審申請人建設(shè)項目經(jīng)過市建設(shè)項目規(guī)劃聯(lián)席會研究同意，符合漯河市城市總體規(guī)劃，作出規(guī)劃許可前，依法進行了公示，行政許可內(nèi)容適當，程序合法。第二，再審申請人建設(shè)工程項目系民用工程，既不影響氧氣廠的采光，也不會給氧氣廠造成危害，因此，根本不存在直接關(guān)系氧氣廠重大利益的問題，漯河市規(guī)劃局在作出規(guī)劃許可時不予告知符合法律規(guī)定。第三，國慶氧氣廠的廠房是在臨時圍墻上搭建的違法建筑，其本身與其他相鄰建筑的安全距離就不符合規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)也己經(jīng)進行了查處，責(zé)令國慶氧氣廠停產(chǎn)整改，意即本案規(guī)劃許可并不直接關(guān)系國慶氧氣廠的重大利益，也不會給國慶氧氣廠造成危害。其廠房經(jīng)漯河市房屋安全鑒定中心鑒定為危房，應(yīng)當停止使用，況且根據(jù)漯河市城市總體規(guī)劃，國慶氧氣廠所處位置為住宅用地，國慶氧氣廠早就應(yīng)該停產(chǎn)搬遷，針對國慶氧氣廠不符合安全生產(chǎn)規(guī)定的情況，河南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局也己經(jīng)不再為其換發(fā)安全生產(chǎn)許可證。第四，根據(jù)漯河市城市總體規(guī)劃及詳規(guī)，國慶氧氣廠所處位置為住宅用地，國慶氧氣廠遲早會搬遷，且其工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證己被注銷，安全生產(chǎn)許可證也到期無效，即使規(guī)劃行政規(guī)劃許可程序違法，也應(yīng)當確認違法，而不應(yīng)當撤銷，因為如果撤銷規(guī)劃許可，勢必存在拆除符合總體規(guī)劃及詳規(guī)的4號樓，待國慶氧氣廠搬遷后，再建設(shè)4號樓，將極大浪費社會財富，為了一廢棄的氧氣廠而撤銷規(guī)劃拆除高樓也違反社會公平正義。況且再審申請人的4號樓大部分已經(jīng)銷售入住，且該樓地下負一層為整個小區(qū)人防設(shè)施，撤銷規(guī)劃行政許可將嚴重損害小區(qū)業(yè)主的重大公共利益。

本院經(jīng)審查認為：本案系申請人永冠房地產(chǎn)公司不服被申請人漯河市政府作出的行政復(fù)議決定而提起的行政訴訟。各方當事人之間的核心爭議在于漯河市政府作出的漯政復(fù)[2023]54號行政復(fù)議決定（以下簡稱被訴復(fù)議決定），即撤銷漯河規(guī)劃局為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)的建字第411100202300072號建設(shè)工程規(guī)劃許可證（以下簡稱涉案工程規(guī)劃許可）中有關(guān)4號住宅樓的行政許可是否符合法律規(guī)定。具體包括以下兩個方面：一是涉案工程規(guī)劃許可是否具有合法性。二是撤銷涉案工程規(guī)劃許可中有關(guān)4號住宅行政許可的復(fù)議決定是否合法。

關(guān)于涉案工程規(guī)劃許可的合法性問題，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”以及《中華人民共和國行政許可法》第四十七條“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證”的規(guī)定，漯河規(guī)劃局在作出涉案工程規(guī)劃許可決定前，應(yīng)當查明該行政許可是否直接涉及永冠房地產(chǎn)公司與他人之間重大利益關(guān)系。有重大利益關(guān)系的，應(yīng)當依法告知永冠房地產(chǎn)公司及相關(guān)利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。利害關(guān)系人在法定期限內(nèi)提出聽證申請的，漯河規(guī)劃局應(yīng)當依法組織聽證。根據(jù)本案原審查明事實以及河南省高級人民法院（2023）豫法行終字第00236號判決查明的事實，國慶氧氣廠與涉案工程規(guī)劃許可具有重大利益關(guān)系。且國慶氧氣廠建設(shè)在先，涉案工程規(guī)劃許可在后，漯河規(guī)劃局應(yīng)當告知國慶氧氣廠享有要求聽證的權(quán)利。未告知利害關(guān)系人享有聽證權(quán)利，未依法舉行聽證的行政許可，屬于重大違反法定程序的行政行為。未依法舉行聽證對許可申請人或利害關(guān)系人的實體合法權(quán)益具有重要影響。此外，本案中涉案工程規(guī)劃許可的對象是住宅樓的建設(shè)，而與該住宅樓相鄰的國慶氧氣廠屬于危險化學(xué)品企業(yè)，其相關(guān)氧氣業(yè)務(wù)需要規(guī)定的安全距離保障，違反安全距離的要求將存在重大安全事故隱患。因此，漯河規(guī)劃局在未告知許可申請人以及利害關(guān)系人聽證權(quán)利，未充分聽取各方意見、調(diào)查論證的情形下，作出涉案工程規(guī)劃許可，其侵害的不僅是國慶氧氣廠的程序性權(quán)利，且對國慶氧氣廠的安全生產(chǎn)，以及涉案住宅的安全居住等實體性權(quán)利，都可能產(chǎn)生重大損害。據(jù)此，涉案工程規(guī)劃許可行為不具有合法性。

關(guān)于被訴復(fù)議決定的合法性問題。涉案工程規(guī)劃許可違反法定程序，且涉案工程規(guī)劃許可被撤銷后直接影響的權(quán)益主體為永冠房地產(chǎn)公司以及涉案住宅的購買者等特定主體，并不涉及公共利益。因此，漯河市政府復(fù)議決定撤銷涉案工程規(guī)劃許可，符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項“行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)應(yīng)當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：……（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：……違反法定程序的……”、《中華人民共和國行政許可法》第六十九條第一款第三項“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：……（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的……”等規(guī)定。漯河市政府曾以影響公共利益為由作出的確認涉案工程規(guī)劃許可違法的復(fù)議決定，被河南省高級人民法院生效判決以不涉及公共利益、理由不成立為由予以撤銷并責(zé)令重作。漯河市政府收到周口市中級人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書后，經(jīng)重新調(diào)查作出本案被訴行政復(fù)議決定，并無不當。此外，涉案工程規(guī)劃許可內(nèi)容包含永冠湘江路住宅小區(qū)（二期）1號住宅樓、2號住宅樓、4號住宅樓、物業(yè)房、地下室等建筑物。從形式上看，該工程規(guī)劃許可屬于一個獨立、完整的行政行為，其違反法定程序的法律后果應(yīng)及于許可的全部內(nèi)容。但涉案工程規(guī)劃許可對應(yīng)的建筑物大都已竣工，且有部分業(yè)主已入住小區(qū)。直接影響復(fù)議申請人即國慶氧氣廠合法權(quán)益的許可事項為4號住宅樓，因涉案工程規(guī)劃許可的不同建筑物之間具有相對獨立性，故本院認為行政許可包含多個事項，且各個事項之間相互獨立、可以明確分割的，可以依法就其中部分事項予以撤銷。僅撤銷4號住宅樓的工程規(guī)劃許可決定具有明確性、可執(zhí)行性，且國慶氧氣廠對此亦未提出異議。漯河市政府作出部分撤銷的被訴復(fù)議決定，有助于實質(zhì)性化解行政爭議，不僅可以保障國慶氧氣廠的合法權(quán)益，亦可避免行政許可被全部撤銷而可能引發(fā)的大量爭議，本院予以支持。

綜上，永冠房地產(chǎn)公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回河南省漯河市永冠房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的再審申請。

審判長 李小梅

審判員 閻 巍

審判員 聶振華

二〇一九年一月二十九日